Ausweisung von Konzentrationszonen in Flächennutzungsplänen

Mög­li­cher Ge­gen­stand ein­er statt­haf­ten Nor­men­kon­trol­le gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log ist al­lein die in den Dar­stel­lun­gen des Flä­chen­nut­zungs­plans zum Aus­druck kom­men­de pla­ne­ri­sche Ent­schei­dung der Ge­mein­de, mit der Aus­wei­sung von Flä­chen für pri­vi­le­gier­te Nut­zun­gen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Aus­schluss­wir­kung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Stand­or­ten au­ßer­halb der aus­ge­wie­se­nen Flä­chen ein­tre­ten zu las­sen.

Ausweisung von Konzentrationszonen in Flächennutzungsplänen

Die Dar­stel­lung von Kon­zen­tra­ti­ons­flä­chen ist für sich ge­nom­men kein mög­li­cher Ge­gen­stand der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­trol­le gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log, un­ter­liegt aber als Vor­fra­ge der Aus­schluss­wir­kung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der in­zi­den­ten ge­richt­li­chen Über­prü­fung.

Eine Aus­wei­tung des Ana­lo­gie­schlus­ses zu § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf Dar­stel­lun­gen zur Hö­hen­be­gren­zung für Wind­ener­gie­an­la­gen in der Kon­zen­tra­ti­ons­zo­ne kommt nicht in Be­tracht.

Möglich­er Gegen­stand ein­er statthaften Nor­menkon­trolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log ist allein die in den Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans zum Aus­druck kom­mende planer­ische Entschei­dung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für priv­i­legierte Nutzun­gen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Stan­dorten außer­halb der aus­gewiese­nen Flächen ein­treten zu lassen. Im Übri­gen sind die Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans ein­er prinzi­palen ver­wal­tungs­gerichtlichen Nor­menkon­trolle nicht zugänglich. Hier­von ist das Oberver­wal­tungs­gericht zu Recht aus­ge­gan­gen.

Darstel­lun­gen im Flächen­nutzungs­plan, in denen der Wille der Gemeinde zum Aus­druck kommt, die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ein­treten zu lassen, kön­nen in analoger Anwen­dung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Nor­menkon­trolle unter­wor­fen wer­den.

Durch Ein­führung des Plan­vor­be­halts in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für priv­i­legierte Nutzun­gen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB hat der Flächen­nutzungs­plan eine geset­zliche Aufw­er­tung erfahren, die den Bun­desver­wal­tungs­gericht in seinem Urteil vom 26. April 20071 ver­an­lasst hat, unter Rechtss­chutz­gesicht­spunk­ten von ein­er plan­widri­gen Regelungslücke auszuge­hen, die im Wege der Analo­gie zu schließen ist. Daran ist festzuhal­ten.

Mit der in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eröffneten bun­desweit­en Nor­menkon­trolle gegen Satzun­gen, die nach den Vorschriften des Bauge­set­zbuchs erlassen wor­den sind, ver­fol­gt der Geset­zge­ber das Ziel, den Rechtss­chutz ins­beson­dere gegenüber Bebau­ungsplä­nen möglichst ein­heitlich und effek­tiv auszugestal­ten. Im Anwen­dungs­bere­ich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfüllen die Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans eine den Fest­set­zun­gen des Bebau­ungs­plans ver­gle­ich­bare Funk­tion, die es recht­fer­tigt, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Wege der Analo­gie hier­auf zu erstreck­en2.

Aus sich her­aus besitzen die Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans keine unmit­tel­bare rechtliche Bindungswirkung gegenüber dem Bürg­er3. Auch soweit § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB konkrete stan­dort­be­zo­gene Aus­sagen in den Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans (“Pos­i­tivflächen”) zu öffentlichen Belan­gen erk­lärt, die einem priv­i­legierten Außen­bere­ichsvorhaben ent­ge­gen­ste­hen kön­nen4, ist damit keine unmit­tel­bare Rechtswirkung nach außen ver­bun­den. Mit dem flankierend zum Priv­i­legierungstatbe­stand für die Winden­ergien­utzung (jet­zt: § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) geschaf­fe­nen Plan­vor­be­halt in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist der Geset­zge­ber jedoch einen Schritt weit­er gegan­gen. Nach dieser Vorschrift ste­hen einem nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB priv­i­legierten Vorhaben öffentliche Belange in der Regel auch dann ent­ge­gen, soweit hier­für durch Darstel­lun­gen im Flächen­nutzungs­plan eine Ausweisung an ander­er Stelle erfol­gt ist. Kraft dieser geset­zlichen Anweisung führt die Darstel­lung von Pos­i­tivflächen auf­grund der planer­ischen Entschei­dung der Gemeinde, dass dieser Ausweisung im Sinne ein­er “Konzen­tra­tions­flächen­pla­nung” die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukom­men sollen, unmit­tel­bar zur bau­pla­nungsrechtlichen Unzuläs­sigkeit von Vorhaben auf den nicht aus­gewiese­nen Flächen (sog. Auss­chluss- oder Neg­a­tivflächen). Damit hat der Geset­zge­ber den Gemein­den ein neuar­tiges Instru­ment verbindlich­er Stan­dort­s­teuerung an die Hand gegeben, das im Anwen­dungs­bere­ich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die Rechte der Bürg­er unmit­tel­bar regelt und der Bindungskraft von Fest­set­zun­gen eines Bebau­ungs­plans gle­ichkommt5. Der Umstand, dass die Vorschrift diese Rechtswirkun­gen auf den Regelfall beschränkt, lässt die Außen­wirkung nicht ent­fall­en, weil die Möglichkeit der Abwe­ichung nur für vom Plange­ber nicht vorge­se­hene — atyp­is­che — Fal­lkon­stel­la­tio­nen in Betra­cht kommt und sich insoweit nicht von dem in § 31 Abs. 2 BauGB geregel­ten Befreiungsvor­be­halt unter­schei­det6.

Die analoge Anwen­dung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist auf die im Flächen­nutzungs­plan zum Aus­druck kom­mende planer­ische Entschei­dung der Gemeinde begren­zt, die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außer­halb der aus­gewiese­nen Konzen­tra­tions­flächen ein­treten zu lassen. Nur diese im Flächen­nutzungs­plan aus­drück­lich dargestellte oder in den Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans in son­stiger Weise zum Aus­druck kom­mende Wil­lensentschei­dung ist möglich­er Gegen­stand ein­er statthaften Nor­menkon­trolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log.

Die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB treten — anders als im Fall ein­er Fes­tle­gung von Eig­nungs­ge­bi­eten in einem Rau­mord­nungs­plan (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG) — nicht gle­ich­sam “automa­tisch” mit der Darstel­lung von Pos­i­tivflächen im Flächen­nutzungs­plan ein. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB set­zt vielmehr voraus, dass diese Rechtswirkun­gen nach dem planer­ischen Willen der Gemeinde mit der Ausweisung ein­er Pos­i­tivfläche als Konzen­tra­tions­fläche erre­icht wer­den “sollen“7. Das Erforder­nis ein­er entsprechen­den planer­ischen Wil­lens­betä­ti­gung der Gemeinde kommt auch in den Geset­zes­ma­te­ri­alien unmissver­ständlich zum Aus­druck. Der mit dem Änderungs­ge­setz zum Bauge­set­zbuch 1996 befasste Auss­chuss für Rau­mord­nung, Bauwe­sen und Städte­bau hat­te in sein­er Beschlussempfehlung vom 19.06.19968 die Auf­fas­sung vertreten, dass es flankierend (zur Priv­i­legierung der Winden­ergien­utzung) ein­er planer­ischen Steuerungsmöglichkeit bedürfe, um den nach wie vor gebote­nen Außen­bere­ichss­chutz zu gewährleis­ten und zugle­ich auch eine Bün­delung von Anla­gen (als “Wind­parks”) zu ermöglichen, und dass diese Steuerungsmöglichkeit durch ein “Auf­greifen” der Recht­sprechung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts zu den sog. “Abgrabungskonzen­tra­tionszo­nen” zu erfol­gen habe. Nach dieser Recht­sprechung9 kon­nte eine konkrete stan­dort­be­zo­gene Aus­sage einem priv­i­legierten Vorhaben als öffentlich­er Belang ent­ge­gen­ste­hen, wenn die Darstel­lung ein­er Abgrabungs­fläche im Flächen­nutzungs­plan nicht lediglich den dargestell­ten Stan­dort für Abgrabun­gen vorhal­ten und gegen andere Nutzun­gen sich­ern, son­dern auch im Sinne ein­er “Abgrabungskonzen­tra­tionszone” den einzi­gen Stan­dort im Gemein­dege­bi­et kennze­ich­nen soll, an dem Abgrabun­gen stat­tfind­en sollen. Dieses Mod­ell hat der Geset­zge­ber bei der Schaf­fung des Plan­vor­be­halts in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufge­grif­f­en. Die pla­nende Gemeinde hat also die Wahl, ob sie mit ein­er pos­i­tiv­en Stan­dortzuweisung (“Pos­i­tivfläche”) lediglich die dargestell­ten Flächen für die Winden­ergien­utzung vorhal­ten und gegen konkur­ri­erende Nutzun­gen sich­ern oder eine verbindliche Konzen­tra­tions­flächen­pla­nung mit den Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den übri­gen Plan­raum betreiben will. Nur wenn sie sich für eine verbindliche Stan­dort­pla­nung entschei­det, muss sie ein schlüs­siges gesamträum­lich­es Pla­nungskonzept vor­legen10 und auch die son­sti­gen Recht­mäßigkeit­san­forderun­gen an eine Konzen­tra­tions­flächen­pla­nung mit der Auss­chluss­wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB11 erfüllen; nur in diesem Fall kommt dem Flächen­nutzungs­plan eine den Fest­set­zun­gen des Bebau­ungs­plans ver­gle­ich­bare Funk­tion zu. Entschei­det sich die Gemeinde für eine bloße Pos­i­tivfläche, ent­fall­en sowohl die spez­i­fis­chen Recht­fer­ti­gungsan­forderun­gen als auch die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.

Hängt das Entste­hen ein­er plan­widri­gen Regelungslücke im Rechtss­chutz mithin von der Wil­lensentschei­dung der Gemeinde ab, ist es auch geboten, den Lück­en­schluss im Wege ein­er analo­gen Anwen­dung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hier­auf zu begren­zen. Die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind nicht nur Recht­fer­ti­gung, son­dern auch Gren­ze des möglichen Analo­gi­eschlusses. Dem Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO12 ist damit umfassend Rech­nung getra­gen. Mit ein­er Entschei­dung im Nor­menkon­trol­lver­fahren über die Wirk­samkeit der in den Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans zum Aus­druck kom­menden planer­ischen Entschei­dung der Gemeinde, an die die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geknüpft sind, kann ein­er Vielzahl von Einzel­prozessen vorge­beugt wer­den, in denen diese Rechtswirkun­gen als Vor­frage zu prüfen wären. Wird der Flächen­nutzungs­plan insoweit für unwirk­sam erk­lärt, sind die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außer­halb der aus­gewiese­nen Flächen beseit­igt. Ein­er weit­erge­hen­den Aus­dehnung des Analo­gi­eschlusses bedarf es nicht.

In analoger Anwen­dung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft ist mithin allein der Antrag, die Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans für unwirk­sam zu erk­lären, soweit darin der Wille der Gemeinde zum Aus­druck kommt, dass mit der Ausweisung von Pos­i­tivflächen für priv­i­legierte Nutzun­gen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erre­icht wer­den sollen. Uner­he­blich ist, ob die betr­e­f­fende Entschei­dung der Gemeinde — wie hier — Gegen­stand ein­er aus­drück­lichen Darstel­lung des Flächen­nutzungs­plans ist oder sich dem Flächen­nutzungs­plan lediglich im Wege der Ausle­gung ent­nehmen lässt. In der Recht­sprechung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts ist gek­lärt, dass die Darstel­lun­gen des Flächen­nutzungs­plans ausle­gungs­fähig sind, wobei ins­beson­dere der dem Flächen­nutzungs­plan beizufü­gende Erläuterungs­bericht eine wesentliche Hil­fe für die Verdeut­lichung und die Ausle­gung des Plans sein kann13.

Demge­genüber ist die Darstel­lung von Konzen­tra­tions­flächen für sich genom­men kein möglich­er Gegen­stand ein­er ver­wal­tungs­gerichtlichen Nor­menkon­trolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log. Die vom Bun­desver­wal­tungs­gericht ver­wen­dete For­mulierung, das Ziel eines möglichst ein­heitlich aus­gestal­teten Rechtss­chutzes gegenüber Bebau­ungsplä­nen recht­fer­tige es, “§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf die Darstel­lung von Konzen­tra­tions­flächen in einem Flächen­nutzungs­plan … zu erstreck­en, mit denen die Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erre­icht wer­den sollen“14, bedarf, um Missver­ständ­nisse zu ver­mei­den, ein­er entsprechen­den Klarstel­lung.

Die — pos­i­tiv­en, auf die Konzen­tra­tionszone bezo­ge­nen — Rechtswirkun­gen der Darstel­lung von Konzen­tra­tions­flächen im Flächen­nutzungs­plan sind den Bindungswirkun­gen der Fest­set­zun­gen eines Bebau­ungs­plans zwar insoweit ver­gle­ich­bar, als die bevorzugten Vorhaben dort ihrer Art nach zuläs­sig sind15. Indes fehlt es insoweit an ein­er plan­widri­gen Regelungslücke. Diese Rechtswirkung knüpft nicht an den neu geschaf­fe­nen Plan­vor­be­halt in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an. Vielmehr geht es um Rechtswirkun­gen, die dem Geset­zge­ber bei der Ein­führung des bun­desweit­en Nor­menkon­trol­lver­fahrens gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bere­its bekan­nt waren.

Soweit die Konzen­tra­tions­flächen­darstel­lung mit­tel­bar auch für die — neg­a­tiv­en — Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB von Bedeu­tung ist, ist diese eben­falls kein möglich­er Gegen­stand ein­er statthaften ver­wal­tungs­gerichtlichen Nor­menkon­trolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log.

Voraus­set­zung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregel­ten Auss­chluss­wirkung ist, dass eine “Ausweisung an ander­er Stelle” erfol­gt ist. Konzen­tra­tions- und Auss­chlussflächen ste­hen damit in einem kom­ple­men­tären Ver­hält­nis zueinan­der, der Gel­tungs­bere­ich der Auss­chluss­wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist — neg­a­tiv — über die Konzen­tra­tions­flächen definiert. Pos­i­tiv- und Neg­a­tivflächen sind überdies dadurch miteinan­der verzah­nt, dass das Abwä­gungs­ge­bot die Entwick­lung eines schlüs­si­gen gesamträum­lichen Konzepts ver­langt und der Winden­ergien­utzung auf den Konzen­tra­tions­flächen sub­stantiell Raum ver­schafft wer­den muss16. Insoweit ist eine (wirk­same) Konzen­tra­tions­flächen­pla­nung zwar in mehrfach­er Hin­sicht tatbe­standliche Voraus­set­zung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregel­ten Auss­chluss­wirkung. Sie wird dadurch aber nicht selb­st unmit­tel­bar zum Gegen­stand der Nor­menkon­trolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log, son­dern unter­liegt vielmehr als Vor­frage lediglich ein­er inzi­den­ten gerichtlichen Über­prü­fung.

Zu Recht hat das Oberver­wal­tungs­gericht entsch­ieden, dass auch eine Ausweitung des Analo­gi­eschlusses nicht in Betra­cht kommt, soweit sich die Antrag­stel­lerin gegen die im Flächen­nutzungs­plan dargestellte Höhen­be­gren­zung für Winden­ergiean­la­gen in der Konzen­tra­tionszone wen­det.

Dass auch Höhen­be­gren­zun­gen die Nutzungswün­sche der Betrof­fe­nen unter bes­timmten Voraus­set­zun­gen eben­falls in empfind­lich­er Weise beschnei­den kön­nen, kann zugun­sten der Antrag­stel­lerin unter­stellt wer­den. Ander­er­seits haben Darstel­lun­gen zur Höhen­be­gren­zung in der Konzen­tra­tionszone lediglich die Wirkung eines öffentlichen Belangs im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB, der zwar einem priv­i­legierten Außen­bere­ichsvorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB ent­ge­gen­ste­hen kann, sich aber im Rah­men ein­er “nachvol­lziehen­den” Abwä­gung17 erst bewähren muss. Auch diese Rechtswirkung war dem Geset­zge­ber bei der Ein­führung des bun­desweit­en Nor­menkon­trol­lver­fahrens gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bekan­nt; eine plan­widrige Regelungslücke liegt insoweit nicht vor.

Offen bleiben kann, ob Höhen­be­gren­zun­gen für Vorhaben inner­halb der Konzen­tra­tionszone — etwa unter dem Gesicht­spunkt eines schlüs­si­gen gesamträum­lichen Pla­nungskonzepts oder mit Blick auf das Erforder­nis, dass der Winden­ergien­utzung sub­stantiell Raum verbleiben muss — auch für den Ein­tritt der Rechtswirkun­gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB rechtlich von Bedeu­tung sein kön­nen. Denn insoweit wäre diese Darstel­lung nur eine — inzi­dent zu prüfende — Vor­frage der Auss­chluss­wirkung, aber nicht selb­st unmit­tel­bar­er Gegen­stand ein­er statthaften Nor­menkon­trolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 31. Jan­u­ar 2013 — 4 CN 1.12

  1. BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007 — 4 CN 3.06, BVer­wGE 128, 382 []
  2. BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 14 ff., 19 []
  3. BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 15 m.w.N. []
  4. siehe hierzu etwa BVer­wG, Urteil vom 22.05.1987 — 4 C 57.84, BVer­wGE 77, 300 []
  5. BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 16 []
  6. BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 17 []
  7. BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 13 []
  8. BT-Drs. 13/4978 S. 7; vgl. hierzu auch BVer­wG, Urteil vom 17.12.2002 — 4 C 15.01, BVer­wGE 117, 287, 294 []
  9. BVer­wG, Urteil vom 22.05.1987 — 4 C 57.84, BVer­wGE 77, 300, 303 f. []
  10. Beschlussempfehlung a.a.O. []
  11. grundle­gend BVer­wG, Urteil vom 17.12.2002 a.a.O. S. 289 ff.; zusam­men­fassend BVer­wG, Urteil vom 13.12.2012 — 4 CN 1.11 []
  12. hierzu BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007 — 4 CN 3.06, BVer­wGE 128, 382 Rn.20 []
  13. BVer­wG, Urteil vom 22.05.1987 a.a.O. S. 306; vgl. auch Söfk­er, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Sep­tem­ber 2012, § 35 Rn. 124 m.w.N. []
  14. BVer­wG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 13 []
  15. BVer­wG, Urteil vom 20.05.2010 — 4 C 7.09, BVer­wGE 137, 74 Rn. 49 []
  16. zusam­men­fassend BVer­wG, Urteil vom 13.12.2012 — 4 CN 1.11, m.w.N. []
  17. zum Begriff vgl. BVer­wG, Urteil vom 19.07.2001 — 4 C 4.00, BVer­wGE 115, 17, 24 f. []