Die im August 2010 eingeführte zeitliche Beschränkung der staatlichen Förderung von Solarstrom auf ehemaligen Ackerflächen ist nach einer aktuellen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht verfassungswidrig
Das Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz – EEG) enthält die Verpflichtung der Netzbetreiber, Strom aus Erneuerbaren Energien abzunehmen und in bestimmter Höhe zu vergüten. Durch dieses System wird die Erzeugung von Strom aus Solarstromanlagen von Seiten des Staates gefördert. Die Vergütung für Strom aus solarer Strahlungsenergie ist in § 32 EEG geregelt. Nach der bis zum 30. Juni 2010 geltenden Fassung bestand für Strom aus Solarstromanlagen auf früheren Ackerflächen eine Vergütungspflicht, wenn die Anlage vor dem 1. Januar 2015 errichtet worden war und sich auf Grünflächen befand, die zur Errichtung dieser Anlage im Bebauungsplan ausgewiesen waren. Zugunsten der Nutzung von Ackerflächen zur Nahrungs- und Futtermittelproduktion wurde diese Förderung durch das Erste Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes vom 11. August 2010 zeitlich beschränkt. Die Neufassung des § 32 EEG sieht eine Vergütungspflicht für Strom aus solarer Strahlungsenergie auf früheren Ackerflächen nur noch vor, wenn diese Flächen zur Errichtung einer solchen Anlage in einem vor dem 25. März 2010 beschlossenen Bebauungsplan ausgewiesen sind und die Anlage vor dem 1. Januar 2011 in Betrieb genommen wurde.
Die Antragstellerin ist ein im Bereich der Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie tätiges Unternehmen. Mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Aussetzung des Vollzugs der Neufassung des § 32 EEG macht sie geltend, diese verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes in Verbindung mit ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit bzw. allgemeine Handlungsfreiheit. Infolge der Gesetzesänderung könnten 24 von ihr begonnene Projekte für Solarparks auf früheren Ackerflächen nicht abgeschlossen werden, weil die Übergangsfristen nicht eingehalten werden könnten.
Das Bundesverfassungsgericht hat den Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt, weil eine von der Antragstellerin noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde auf der Grundlage ihres bisherigen Vorbringens offensichtlich unbegründet wäre:
Es bedarf keiner Entscheidung, ob die angegriffenen Bestimmungen als Eingriff in die Berufsfreiheit an Art. 12 Abs. 1 GG oder als Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen sind. In beiden Fällen beurteilen sich die von der Antragstellerin gerügten Enttäuschungen ihres Investitionsvertrauens nach denselben Vertrauensschutzgrundsätzen.
Die neue Regelung in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG steht der weiteren Errichtung von Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie auf ehemaligen Ackerflächen zwar nicht entgegen. Entsprechende Investitionen sind jedoch, wenn sie nicht in eine Anlage erfolgen, welche die in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG (n.F.) genannten Voraussetzungen erfüllt, unter den gegebenen Bedingungen wirtschaftlich nicht sinnvoll und werden deshalb weitestgehend unterbleiben. Dies ist auch erklärtes Ziel des Gesetzgebers.
Der mit der Neuregelung einhergehende Eingriff in die Berufs- oder allgemeine Handlungsfreiheit verstößt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht gegen den auch bei derartigen Eingriffen zu beachtenden Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der Gesetzgeber musste von Verfassungs wegen keine weitergehende Übergangsregelung, als mit dem Stichtag vom 25. März 2010 geschehen, für die Förderung von Photovoltaikanlagen auf ehemaligen Ackerflächen vorsehen.
Es kann dahinstehen, ob das Erste Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes vom 11. August 2010 für die Antragstellerin im Hinblick auf von ihr auf ehemaligen, aber bis zum 25. März 2010 noch nicht durch Bebauungsplan dafür vorgesehenen Ackerflächen geplante Anlagen unechte Rückwirkung entfaltet. Selbst wenn dies unterstellt wird, führt dies nicht zum Erfolg der noch zu erhebenden Verfassungsbeschwerde.
Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich jedenfalls nicht grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.
Auf der anderen Seite ist die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, verfassungsrechtlich nicht geschützt. Die Gewährung vollständigen Schutzes zu Gunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht jedoch nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren.
Der verfassungsrechtlich gewährleistete Vertrauensschutz steht der beanstandeten Neuregelung nicht entgegen. Zwar bietet erst das durch den Staat geschaffene Vergütungssystem nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz einen Anreiz für Investitionen in Solaranlagen auf ehemaligen Ackerflächen. Durch dieses System wird die Erzeugung von Strom aus Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie von Seiten des Staates gefördert. Die Förderung erfolgt dabei in Form einer Vergütungspflicht der Netzbetreiber, die die Aufwendungen ihrerseits letztlich auf die Stromverbraucher umlegen (vgl. §§ 34 ff. EEG 2009).
Die Investitionen in Projekte auf ehemaligen Ackerflächen, für die zum 25. März 2010 noch nicht die bauplanungsrechtlichen Grundlagen geschaffen worden waren, beruhten jedoch im Hinblick darauf, dass der Beschluss über die Aufstellung beziehungsweise Änderung des Bebauungsplans noch ausstand, auf einer ungesicherten Vertrauensgrundlage. Dies gilt nicht nur für bereits eingegangene Verpflichtungen und geleistete Zahlungen für die Anschaffung von Anlagenteilen, sondern auch für angefallene Planungskosten.
Die Förderung durch die Inanspruchnahme einer festgelegten Vergütungspflicht durch Netzbetreiber hing schon bisher gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 EEG 2009 (a.F.) von der Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans ab. Die Errichtung der Anlage in bauplanungsrechtlicher Hinsicht (ausschließlich) auf der Grundlage des § 35 BauGB reichte, selbst wenn sie rechtlich zulässig gewesen wäre, nicht aus.
Erst der Beschluss über den Bebauungsplan bot eine verlässliche Grundlage für Investitionen und infolgedessen für berechtigtes Vertrauen. Das ergibt sich aus den einfachrechtlichen Regelungen über die Aufstellung von Bebauungsplänen, die auch der Gesetzgeber bei der Anordnung der Vergütungspflicht für Strom aus Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie auf ehemaligen Ackerflächen im Blick gehabt hat.
Maßstab bei der Aufstellung und Änderung eines Bebauungsplans sind die städtebauliche Entwicklung und Ordnung (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB), nicht die Interessen Einzelner an der baulichen Nutzbarkeit von Grundstücken. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und damit eines Bebauungsplans (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB) besteht dementsprechend gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB kein Anspruch, ebenso wenig auf die Änderung eines Bebauungsplans (vgl. § 1 Abs. 8 BauGB). Ein solcher Anspruch kann gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB auch nicht durch Vertrag begründet werden. Ein Vertrag, in dem sich eine Gemeinde zur Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans verpflichtet, ist nichtig. Eine objektive Pflicht zur Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans, um die bauplanungsrechtlichen Grundlagen für eine Anlage zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie zu schaffen, ist im Übrigen kaum vorstellbar.
Die Gemeinde beschließt den Bebauungsplan als Satzung (§ 10 Abs. 1 BauGB). Wesentliches Element bei der Beschlussfassung ist die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB. Der nach Landesrecht gemeindeintern regelmäßig zuständige Gemeinderat, ein unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), muss bei der Aufstellung und Änderung eines Bebauungsplans insbesondere die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abwägen. Eine derartige Abwägung kann auch zu dem Ergebnis führen, dass ein Bebauungsplan für ein von einem Investor ins Auge gefasstes Vorhaben nicht aufgestellt wird. Insbesondere kann bei der Abwägung naturschutzrechtlichen oder landwirtschaftlichen Belangen der Vorzug gegeben werden (vgl. § 18 Abs. 1 BNatSchG, § 1a Abs. 3, § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchstabe a, Abs. 7 BauGB.
Die Forderung nach einem die Errichtung und den Betrieb der Anlage ermöglichenden Bebauungsplan hat der Gesetzgeber gerade mit der Überlegung in das Gesetz aufgenommen, dass die damit verbundenen Einflussmöglichkeiten seitens der Bevölkerung – über die zur Entscheidung über die Satzung berufenen Gemeinderäte und im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung (vgl. § 3 BauGB) – zu einer möglichst großen Akzeptanz des Vorhabens führen soll. Die Öffentlichkeitsbeteiligung wie auch die Behördenbeteiligung (§ 4 BauGB) kann freilich dazu führen, dass Gesichtspunkte zu Tage treten, die der von der Gemeindeverwaltung beabsichtigten und Investoren womöglich in Aussicht gestellten Planung unüberwindbar entgegenstehen, oder dass eine grundsätzliche Ablehnung des Vorhabens in der Bevölkerung die Entscheidungsträger dazu veranlasst, aus (lokal-)politischen Gründen von einer Planungsentscheidung zugunsten des Investors abzusehen.
Indem der Gesetzgeber mit der von der Antragstellerin angegriffenen neuen Regelung in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG die Förderung von Strom aus solarer Strahlungsenergie auf ehemaligen Ackerflächen nun erstmals davon abhängig macht, dass ein spätestens zum 25. März 2010 beschlossener Bebauungsplan vorliegt, trifft er potentielle Investoren in einer unter Vertrauensschutzgesichtspunkten ungesicherten Situation, weil auch nach bisherigem Recht ein entsprechender Bebauungsplan – wenn auch ohne bestimmte Frist – erforderlich und dessen Beschluss aus den dargelegten Gründen rechtlich ungewiss war. In solchen Fällen nunmehr eine Frist, die sich am Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan ausrichtet, einzuführen, belastet den Betroffenen nicht unangemessen und dient dem legitimen gesetzgeberischen Ziel, den künftigen Verbrauch von Freiflächen für Photovoltaikanlagen zum Schutz von Natur und Landschaft und zugunsten der Nahrungs- und Futtermittelproduktion effektiv zu begrenzen. Die Wahl des 25. März 2010, des Tages der 1. Lesung des Gesetzentwurfs im Bundestag, als Stichtag stellt vor diesem Hintergrund einen von Verfassungs wegen nicht zu beanstandenden Kompromiss des Gesetzgebers zwischen der Berücksichtigung berechtigter Vertrauensschutzerwartungen der von der Befristung Betroffenen auf der einen und dem legitimen Ziel, im Hinblick auf das Auslaufen der Altregelung zu erwartende Mitnahmeeffekte zu vermeiden, auf der anderen Seite dar.
Der Hinweis der Antragstellerin auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Enttäuschung des Vertrauens in den Fortbestand einer befristeten Übergangsvorschrift geht im Übrigen fehl. Bei der Regelung in § 32 Abs. 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 32 Abs. 2 EEG (a.F.) handelt es sich schon nicht um eine Übergangsvorschrift, die der Gesetzgeber aus Vertrauensschutzgründen erlassen hat; die Vorschriften ordnen nicht die Fortgeltung alten Rechts an.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 23. September 2010 – 1 BvQ 28/10
