Solarstromförderung auf der Ackerfläche

Solarstromförderung auf der Ackerfläche

Die im August 2010 einge­führte zeitliche Beschränkung der staatlichen Förderung von Solarstrom auf ehe­ma­li­gen Ack­er­flächen ist nach ein­er aktuellen Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts nicht ver­fas­sungswidrig

Das Gesetz für den Vor­rang Erneuer­bar­er Energien (Erneuer­bare-Energien-Gesetz – EEG) enthält die Verpflich­tung der Net­z­be­treiber, Strom aus Erneuer­baren Energien abzunehmen und in bes­timmter Höhe zu vergüten. Durch dieses Sys­tem wird die Erzeu­gung von Strom aus Solarstro­man­la­gen von Seit­en des Staates gefördert. Die Vergü­tung für Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie ist in § 32 EEG geregelt. Nach der bis zum 30. Juni 2010 gel­tenden Fas­sung bestand für Strom aus Solarstro­man­la­gen auf früheren Ack­er­flächen eine Vergü­tungspflicht, wenn die Anlage vor dem 1. Jan­u­ar 2015 errichtet wor­den war und sich auf Grün­flächen befand, die zur Errich­tung dieser Anlage im Bebau­ungs­plan aus­gewiesen waren. Zugun­sten der Nutzung von Ack­er­flächen zur Nahrungs- und Fut­ter­mit­tel­pro­duk­tion wurde diese Förderung durch das Erste Gesetz zur Änderung des Erneuer­bare-Energien-Geset­zes vom 11. August 2010 zeitlich beschränkt. Die Neu­fas­sung des § 32 EEG sieht eine Vergü­tungspflicht für Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie auf früheren Ack­er­flächen nur noch vor, wenn diese Flächen zur Errich­tung ein­er solchen Anlage in einem vor dem 25. März 2010 beschlosse­nen Bebau­ungs­plan aus­gewiesen sind und die Anlage vor dem 1. Jan­u­ar 2011 in Betrieb genom­men wurde.

Die Antrag­stel­lerin ist ein im Bere­ich der Erzeu­gung von Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie tätiges Unternehmen. Mit ihrem Antrag auf Erlass ein­er einst­weili­gen Anord­nung zur Aus­set­zung des Vol­lzugs der Neu­fas­sung des § 32 EEG macht sie gel­tend, diese ver­stoße gegen den Grund­satz des Ver­trauenss­chutzes in Verbindung mit ihrem Grun­drecht auf Berufs­frei­heit bzw. all­ge­meine Hand­lungs­frei­heit. Infolge der Geset­zesän­derung kön­nten 24 von ihr begonnene Pro­jek­te für Solarparks auf früheren Ack­er­flächen nicht abgeschlossen wer­den, weil die Über­gangs­fris­ten nicht einge­hal­ten wer­den kön­nten.

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat den Erlass ein­er einst­weili­gen Anord­nung abgelehnt, weil eine von der Antrag­stel­lerin noch zu erhebende Ver­fas­sungs­beschw­erde auf der Grund­lage ihres bish­eri­gen Vor­brin­gens offen­sichtlich unbe­grün­det wäre:

Es bedarf kein­er Entschei­dung, ob die ange­grif­f­e­nen Bes­tim­mungen als Ein­griff in die Berufs­frei­heit an Art. 12 Abs. 1 GG oder als Beein­träch­ti­gung der all­ge­meinen Hand­lungs­frei­heit an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen sind. In bei­den Fällen beurteilen sich die von der Antrag­stel­lerin gerügten Ent­täuschun­gen ihres Investi­tionsver­trauens nach densel­ben Ver­trauenss­chutz­grund­sätzen.

Die neue Regelung in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG ste­ht der weit­eren Errich­tung von Anla­gen zur Erzeu­gung von Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie auf ehe­ma­li­gen Ack­er­flächen zwar nicht ent­ge­gen. Entsprechende Investi­tio­nen sind jedoch, wenn sie nicht in eine Anlage erfol­gen, welche die in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG (n.F.) genan­nten Voraus­set­zun­gen erfüllt, unter den gegebe­nen Bedin­gun­gen wirtschaftlich nicht sin­nvoll und wer­den deshalb weitest­ge­hend unterbleiben. Dies ist auch erk­lärtes Ziel des Geset­zge­bers.

Der mit der Neuregelung ein­herge­hende Ein­griff in die Berufs- oder all­ge­meine Hand­lungs­frei­heit ver­stößt ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Antrag­stel­lerin nicht gegen den auch bei der­ar­ti­gen Ein­grif­f­en zu beach­t­en­den Grund­satz des Ver­trauenss­chutzes. Der Geset­zge­ber musste von Ver­fas­sungs wegen keine weit­erge­hende Über­gangsregelung, als mit dem Stich­tag vom 25. März 2010 geschehen, für die Förderung von Pho­to­voltaikan­la­gen auf ehe­ma­li­gen Ack­er­flächen vorse­hen.

Es kann dahin­ste­hen, ob das Erste Gesetz zur Änderung des Erneuer­bare-Energien-Geset­zes vom 11. August 2010 für die Antrag­stel­lerin im Hin­blick auf von ihr auf ehe­ma­li­gen, aber bis zum 25. März 2010 noch nicht durch Bebau­ungs­plan dafür vorge­se­henen Ack­er­flächen geplante Anla­gen unechte Rück­wirkung ent­fal­tet. Selb­st wenn dies unter­stellt wird, führt dies nicht zum Erfolg der noch zu erheben­den Ver­fas­sungs­beschw­erde.

Eine unechte Rück­wirkung ist ver­fas­sungsrechtlich jeden­falls nicht grund­sät­zlich unzuläs­sig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegen­wär­tige, noch nicht abgeschlossene Sachver­halte und Rechts­beziehun­gen für die Zukun­ft ein­wirkt und damit zugle­ich die betrof­fene Recht­spo­si­tion nachträglich entwertet. Allerd­ings kön­nen sich aus dem Grund­satz des Ver­trauenss­chutzes und dem Ver­hält­nis­mäßigkeit­sprinzip Gren­zen der Zuläs­sigkeit ergeben. Diese sind erst über­schrit­ten, wenn die vom Geset­zge­ber ange­ord­nete unechte Rück­wirkung zur Erre­ichung des Geset­zeszwecks nicht geeignet oder erforder­lich ist oder wenn die Bestandsin­ter­essen der Betrof­fe­nen die Verän­derungs­gründe des Geset­zge­bers über­wiegen.

Auf der anderen Seite ist die all­ge­meine Erwartung des Bürg­ers, das gel­tende Recht werde unverän­dert fortbeste­hen, ver­fas­sungsrechtlich nicht geschützt. Die Gewährung voll­ständi­gen Schutzes zu Gun­sten des Fortbeste­hens der bish­eri­gen Recht­slage würde den dem Gemein­wohl verpflichteten demokratis­chen Geset­zge­ber in wichti­gen Bere­ichen läh­men und den Kon­flikt zwis­chen der Ver­lässlichkeit der Recht­sor­d­nung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hin­blick auf einen Wan­del der Lebensver­hält­nisse in nicht mehr vertret­bar­er Weise zu Las­ten der Anpas­sungs­fähigkeit der Recht­sor­d­nung lösen. Der ver­fas­sungsrechtliche Ver­trauenss­chutz geht jedoch nicht so weit, den Staats­bürg­er vor jed­er Ent­täuschung zu bewahren.

Der ver­fas­sungsrechtlich gewährleis­tete Ver­trauenss­chutz ste­ht der bean­stande­ten Neuregelung nicht ent­ge­gen. Zwar bietet erst das durch den Staat geschaf­fene Vergü­tungssys­tem nach dem Erneuer­bare-Energien-Gesetz einen Anreiz für Investi­tio­nen in Solaran­la­gen auf ehe­ma­li­gen Ack­er­flächen. Durch dieses Sys­tem wird die Erzeu­gung von Strom aus Anla­gen zur Erzeu­gung von Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie von Seit­en des Staates gefördert. Die Förderung erfol­gt dabei in Form ein­er Vergü­tungspflicht der Net­z­be­treiber, die die Aufwen­dun­gen ihrer­seits let­ztlich auf die Stromver­brauch­er umle­gen (vgl. §§ 34 ff. EEG 2009).

Die Investi­tio­nen in Pro­jek­te auf ehe­ma­li­gen Ack­er­flächen, für die zum 25. März 2010 noch nicht die bau­pla­nungsrechtlichen Grund­la­gen geschaf­fen wor­den waren, beruht­en jedoch im Hin­blick darauf, dass der Beschluss über die Auf­stel­lung beziehungsweise Änderung des Bebau­ungs­plans noch aus­stand, auf ein­er ungesicherten Ver­trauensgrund­lage. Dies gilt nicht nur für bere­its einge­gan­gene Verpflich­tun­gen und geleis­tete Zahlun­gen für die Anschaf­fung von Anla­gen­teilen, son­dern auch für ange­fal­l­ene Pla­nungskosten.

Die Förderung durch die Inanspruch­nahme ein­er fest­gelegten Vergü­tungspflicht durch Net­z­be­treiber hing schon bish­er gemäß § 32 Abs. 3 Nr. 3 EEG 2009 (a.F.) von der Auf­stel­lung oder Änderung eines Bebau­ungs­plans ab. Die Errich­tung der Anlage in bau­pla­nungsrechtlich­er Hin­sicht (auss­chließlich) auf der Grund­lage des § 35 BauGB reichte, selb­st wenn sie rechtlich zuläs­sig gewe­sen wäre, nicht aus.

Erst der Beschluss über den Bebau­ungs­plan bot eine ver­lässliche Grund­lage für Investi­tio­nen und infolgedessen für berechtigtes Ver­trauen. Das ergibt sich aus den ein­fachrechtlichen Regelun­gen über die Auf­stel­lung von Bebau­ungsplä­nen, die auch der Geset­zge­ber bei der Anord­nung der Vergü­tungspflicht für Strom aus Anla­gen zur Erzeu­gung von Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie auf ehe­ma­li­gen Ack­er­flächen im Blick gehabt hat.

Maßstab bei der Auf­stel­lung und Änderung eines Bebau­ungs­plans sind die städte­bauliche Entwick­lung und Ord­nung (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB), nicht die Inter­essen Einzel­ner an der baulichen Nutzbarkeit von Grund­stück­en. Auf die Auf­stel­lung von Bauleit­plä­nen und damit eines Bebau­ungs­plans (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB) beste­ht dementsprechend gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Halb­satz 1 BauGB kein Anspruch, eben­so wenig auf die Änderung eines Bebau­ungs­plans (vgl. § 1 Abs. 8 BauGB). Ein solch­er Anspruch kann gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 Halb­satz 2 BauGB auch nicht durch Ver­trag begrün­det wer­den. Ein Ver­trag, in dem sich eine Gemeinde zur Auf­stel­lung oder Änderung eines Bebau­ungs­plans verpflichtet, ist nichtig. Eine objek­tive Pflicht zur Auf­stel­lung oder Änderung eines Bebau­ungs­plans, um die bau­pla­nungsrechtlichen Grund­la­gen für eine Anlage zur Erzeu­gung von Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie zu schaf­fen, ist im Übri­gen kaum vorstell­bar.

Die Gemeinde beschließt den Bebau­ungs­plan als Satzung (§ 10 Abs. 1 BauGB). Wesentlich­es Ele­ment bei der Beschlussfas­sung ist die Abwä­gung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB. Der nach Lan­desrecht gemein­dein­tern regelmäßig zuständi­ge Gemein­der­at, ein unmit­tel­bar demokratisch legit­imiertes Organ (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), muss bei der Auf­stel­lung und Änderung eines Bebau­ungs­plans ins­beson­dere die öffentlichen und pri­vat­en Belange gegeneinan­der und untere­inan­der abwä­gen. Eine der­ar­tige Abwä­gung kann auch zu dem Ergeb­nis führen, dass ein Bebau­ungs­plan für ein von einem Investor ins Auge gefasstes Vorhaben nicht aufgestellt wird. Ins­beson­dere kann bei der Abwä­gung naturschutzrechtlichen oder land­wirtschaftlichen Belan­gen der Vorzug gegeben wer­den (vgl. § 18 Abs. 1 BNatSchG, § 1a Abs. 3, § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buch­stabe a, Abs. 7 BauGB.

Die Forderung nach einem die Errich­tung und den Betrieb der Anlage ermöglichen­den Bebau­ungs­plan hat der Geset­zge­ber ger­ade mit der Über­legung in das Gesetz aufgenom­men, dass die damit ver­bun­de­nen Ein­flussmöglichkeit­en seit­ens der Bevölkerung – über die zur Entschei­dung über die Satzung berufe­nen Gemein­deräte und im Rah­men der Öffentlichkeits­beteili­gung (vgl. § 3 BauGB) – zu ein­er möglichst großen Akzep­tanz des Vorhabens führen soll. Die Öffentlichkeits­beteili­gung wie auch die Behör­den­beteili­gung (§ 4 BauGB) kann freilich dazu führen, dass Gesicht­spunk­te zu Tage treten, die der von der Gemein­de­v­er­wal­tung beab­sichtigten und Inve­storen wom­öglich in Aus­sicht gestell­ten Pla­nung unüber­wind­bar ent­ge­gen­ste­hen, oder dass eine grund­sät­zliche Ablehnung des Vorhabens in der Bevölkerung die Entschei­dungsträger dazu ver­an­lasst, aus (lokal-)politischen Grün­den von ein­er Pla­nungsentschei­dung zugun­sten des Investors abzuse­hen.

Indem der Geset­zge­ber mit der von der Antrag­stel­lerin ange­grif­f­e­nen neuen Regelung in § 32 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 EEG die Förderung von Strom aus solar­er Strahlungsen­ergie auf ehe­ma­li­gen Ack­er­flächen nun erst­mals davon abhängig macht, dass ein spätestens zum 25. März 2010 beschlossen­er Bebau­ungs­plan vor­liegt, trifft er poten­tielle Inve­storen in ein­er unter Ver­trauenss­chutz­gesicht­spunk­ten ungesicherten Sit­u­a­tion, weil auch nach bish­erigem Recht ein entsprechen­der Bebau­ungs­plan – wenn auch ohne bes­timmte Frist – erforder­lich und dessen Beschluss aus den dargelegten Grün­den rechtlich ungewiss war. In solchen Fällen nun­mehr eine Frist, die sich am Zeit­punkt der Beschlussfas­sung über den Bebau­ungs­plan aus­richtet, einzuführen, belastet den Betrof­fe­nen nicht unangemessen und dient dem legit­i­men geset­zge­berischen Ziel, den kün­fti­gen Ver­brauch von Frei­flächen für Pho­to­voltaikan­la­gen zum Schutz von Natur und Land­schaft und zugun­sten der Nahrungs- und Fut­ter­mit­tel­pro­duk­tion effek­tiv zu begren­zen. Die Wahl des 25. März 2010, des Tages der 1. Lesung des Geset­zen­twurfs im Bun­destag, als Stich­tag stellt vor diesem Hin­ter­grund einen von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­standen­den Kom­pro­miss des Geset­zge­bers zwis­chen der Berück­sich­ti­gung berechtigter Ver­trauenss­chutzer­wartun­gen der von der Befris­tung Betrof­fe­nen auf der einen und dem legit­i­men Ziel, im Hin­blick auf das Aus­laufen der Altregelung zu erwartende Mit­nah­me­ef­fek­te zu ver­mei­den, auf der anderen Seite dar.

Der Hin­weis der Antrag­stel­lerin auf die Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts zur Ent­täuschung des Ver­trauens in den Fortbe­stand ein­er befris­teten Über­gangsvorschrift geht im Übri­gen fehl. Bei der Regelung in § 32 Abs. 3 Nr. 3 in Verbindung mit § 32 Abs. 2 EEG (a.F.) han­delt es sich schon nicht um eine Über­gangsvorschrift, die der Geset­zge­ber aus Ver­trauenss­chutz­grün­den erlassen hat; die Vorschriften ord­nen nicht die Fort­gel­tung alten Rechts an.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschluss vom 23. Sep­tem­ber 2010 – 1 BvQ 28/10