Steuerung von Biomasseanlagen durch Konzentrationsplanung

Mit der Steuerung von Biomasseanlagen durch Darstellung von Konzentrationszonen in einem Flächennutzungsplan hatte sich jetzt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in Lüneburg zu befassen:

Steuerung von Biomasseanlagen durch Konzentrationsplanung

Nach Ansicht des Lüneburger Oberverwaltungsgerichts verstößt eine solche Bauleitplanung nicht gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne (nur) aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Ein Plan muss einer positiven planerischen Konzeption folgen und der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches bestimmt sind. Insofern setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt[1]. Ein solcher Missgriff ist der Stadt nicht unterlaufen. Auch wenn nur ein Landwirt bis heute über die einzige nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB privilegierte Anlage im Gemeindegebiet verfügt und demzufolge offenbar kein Ansiedlungsdruck bestand, war die Stadt berechtigt, die Errichtung von Biomasseanlagen vorsorgend zu steuern. Sie war nicht verpflichtet, konkrete Ansiedlungswünsche oder gar Genehmigungsanträge abzuwarten; das gilt insbesondere angesichts der zum damaligen Zeitpunkt noch auf einen Zeitraum von maximal einem Jahr beschränkten Möglichkeit der Zurückstellung von Baugesuchen gemäß § 15 Abs. 3 BauGB. Das Oberverwaltungsgericht sieht keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Verhinderungsplanung. Kennzeichnend für eine solche Planung ist das fehlende positive Planungsziel; eine Verhinderungsplanung wäre mithin allein auf die Abwehr weiterer Biomasseanlagen gerichtet. Das ist nicht der Fall. Allein die Größe der dargestellten Konzentrationsflächen und die Vielzahl potenzieller Anlagenstandorte belegen, dass es der Stadt um die von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich gebilligte Steuerung derartiger Anlagen in einem positiven Sinne ging. Dass damit auch negative Standortentscheidungen verbunden sind, liegt in der Natur der Sache.

Die Ausweisung der Konzentrationspflächen erweist sich nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts auch nicht als abwägungsfehlerhaft. Gemäß § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Die daraus folgenden Anforderungen an den Abwägungsvorgang entsprechen denen, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat[2]. Die so ermittelten und bewerteten öffentlichen und privaten Belange sind in einem weiteren Schritt gemäß § 1 Abs. 7 BauGB gegen- und untereinander gerecht abzuwägen. Die gerichtliche Kontrolle dieser von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung hat sich darauf zu beschränken, ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht. Hat die Gemeinde diese Anforderung an ihre Planungstätigkeit beachtet, wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass sie bei der Abwägung der verschiedenen Belange dem einen den Vorzug einräumt und sich damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet[3].

Gemessen daran leiden weder der Abwägungsvorgang noch das Abwägungsergebnis unter beachtlichen Fehlern.

Das gilt zunächst für die Entscheidung der Stadt, diejenigen Flächen, die nach dem Planungskonzept Wohnen und Gewerbe aus dem Jahr 1997 potenzielle Bauflächen darstellen, sowie weitere, an vorhandene Gewerbegebiete angrenzende Flächen, die sie für die weitere Gewerbeentwicklung vorhalten möchte[4], von Biomasseanlagen freizuhalten. Hierbei handelt es sich zwar nicht um konkrete Planungen, sondern „nur“ um städtebauliche Zielvorstellungen, welche Flächen als weitere gewerbliche Bauflächen bzw. Wohnbauflächen künftig in Betracht zu ziehen sind. Auch eine solche förmlich beschlossene Zielvorstellung kann indes als sonstige städtebauliche Planung gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB Berücksichtigung fordern, sofern sie einen hinreichend bestimmten Aussagegehalt aufweist[5]. Das ist hier der Fall. Die in Betracht zu ziehenden Flächen sind konkret bezeichnet und abgegrenzt; das planerische Ziel, diese Flächen einer künftigen Gewerbe- bzw. Wohnnutzung vorzubehalten, ist zweifelsfrei erkennbar.

Zudem steht es der Stadt über § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB hinaus frei, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Überplant sie, wie hier, Bereiche, die an die bebaute Ortslage angrenzen, so darf sie die Festsetzungen so treffen, dass sie sich etwaige von ihr ins Auge gefasste Entwicklungsmöglichkeiten in der Nachbarschaft nicht von vornherein abschneidet. Das zulässigerweise verfolgbare Ziel, einen vorhandenen Ortsteil fortzuentwickeln, kann es rechtfertigen, sich bei der Planung nicht am überkommenen, sondern an dem Baubestand auszurichten, der sich für die Zukunft abzeichnet. Eine Grenze ist einer derartigen Zukunftsprojektion durch das Verbot des „Etikettenschwindels“ gezogen. Veränderungen der baulichen Struktur, die nicht ernsthaft beabsichtigt, sondern nur vorgeschoben sind, dürfen nicht als entgegenstehende Belange dafür herhalten, die Abwägungsmaßstäbe zu verschieben[6]. Legt man dies zugrunde, ist es auch danach nicht zu beanstanden, dass die Stadt bestimmte Flächen, die unmittelbar an vorhandene Gewerbegebiete angrenzen, mit dem Ziel einer weiteren Gewerbeentwicklung von Biomasseanlagen freihalten möchte. Gleiches gilt für die in Aussicht genommenen Wohnbauflächen. Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Entwicklung von vornherein unrealistisch oder gar nur vorgeschoben sein könnte, liegen dem Oberverwaltungsgericht nicht vor.

Nicht zu beanstanden ist die Bewertung der Siedlungsbelange. Weder das von der Stadt entwickelte Abstandskriterium als solches noch dessen Anwendung auf die im Außenbereich gelegenen Siedlungen begegnen rechtlichen Bedenken.

Frei von Rechtsfehlern ist es zunächst, dass sich die Stadt für einen Mindestabstand von 250 m zwischen Biomasseanlagen und Wohnbauflächen bzw. Siedlungen im Außenbereich entschieden hat. Ihrer Entscheidung liegt zugrunde, dass sich Biomasseanlagen in Material, Größe und Gestalt als landschaftsuntypische Elemente darstellen, die die Landschaft in ihrer Eigenart, Vielfalt und Schönheit als Lebensgrundlage des Menschen und als Voraussetzung für seine Erholung beeinträchtigen können. Diese Bewertung trifft zu und entspricht auch den Vorstellungen des Gesetzgebers. Die Möglichkeit, durch die Flächennutzungsplanung die Ansiedlung von Biomasseanlagen zu steuern, dient gerade dazu, einer landschaftsschädlichen Zersiedlung des Außenbereichs entgegenzuwirken[7].

Frei von Rechtsfehlern ist die Entscheidung der Stadt, Anlagen mit einer elektrischen Leistung von mehr als 500 kW nicht in ihre Planung aufzunehmen. Da derartige Anlagen zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) nicht gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB privilegiert waren, fand auch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB insoweit keine Anwendung.

Die Auswirkungen von Biomasseanlagen auf das Landschaftsbild lassen sich durch eine Eingrünung nicht vollständig verhindern. Eine solche aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes grundsätzlich wünschenswerte Eingrünung mit heimischen Sträuchern wirkt im Wesentlichen nur innerhalb der Vegetationsperiode; andernfalls stellt sie unter Umständen selbst einen Fremdkörper in der Landschaft dar. Zudem erreicht sie nicht zwangsläufig die Höhe der Anlage. Dass dies in Einzelfällen anders sein mag, stellt die notwendigerweise generalisierende Planung nicht in Frage.

Frei von Rechtsfehlern ist die Herleitung des Abstandskriteriums. Dieser liegt die planerische Entscheidung zugrunde, dass eine Biomasseanlage im Hauptblickwinkel eines innerhalb eines Siedlungsbereiches stehenden Betrachters nicht mehr als zehn Prozent einnehmen soll. Bei einem Hauptblickwinkel von 140° und einer typischen Anlagenbreite von 70 m wird dieses, im planerischen Ermessen der Stadt liegende Ziel – wie das der Planung zugrunde liegende Standortkonzept zutreffend darlegt – bei einem Abstand von (rund) 250 m erreicht.

Kein Einwand folgt auch daraus, dass das vorgenannte Abstandskriterium willkürlich gewählt ist. Welche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes einem Betrachter noch zuzumuten ist, entzieht sich naturgemäß einer mathematisch-wissenschaftlichen Herleitung. Das aber zwingt nach dem Willen des Gesetzgebers die planende Gemeinde nicht dazu, auf einen Schutz des Landschaftsbildes zu verzichten. Es obliegt ihrem weiten planerischen Ermessen, entsprechende Kriterien zu entwickeln. Die Überlegung, nicht mehr als zehn Prozent des menschlichen Blickfeldes sollten von Biogasanlagen verstellt werden, hält sich innerhalb dieses Rahmens.

Schließlich ist der Bezugspunkt zur Ermittlung des Abstands von 250 m hinreichend bestimmt. Angesichts der flächenbezogenen Herangehensweise des Flächennutzungsplanes ist der Abstand – wie auch der Planbegründung zu entnehmen ist – beginnend am Rand der zu schützenden Bereiche zu messen. Unklarheiten sind dabei nicht zu erkennen.

Bestehen mithin keine rechtlichen Bedenken gegen das von der Stadt entwickelte Abstandskriterium, erweist sich auch dessen Anwendung als frei von Rechtsfehlern.

Ohne Erfolg bleibt im vorliegenden Fall auch die Rüge, dem Schutz von Siedlungen bzw. Wohnbauflächen liege insgesamt kein schlüssiges Konzept zugrunde. Der Planbegründung ist vielmehr zu entnehmen, dass der Abstand von 250 m zunächst für alle planerisch dargestellten Wohn- und Mischbauflächen gilt. Kein Abstand ist demgegenüber gegenüber der Wohnbebauung im Außenbereich zu halten; hier hat sich die Stadt dafür entschieden, den Belangen der landwirtschaftlichen Betriebe den Vorrang einzuräumen. Diese Grundkonzeption ist schlüssig und nicht zu beanstanden.

Nicht zu beanstanden ist die Handhabung des Abstandskriteriums auch hinsichtlich der im Außenbereich liegenden Siedlungen G., J. und I., die ganz bzw. teilweise nicht als im Zusammenhang bebaute Ortsteile i. S. von § 34 BauGB einzustufen sind. Bei der G. -siedlung handelt es sich um eine aus 27 Wohnhäusern bestehende Siedlung ohne Bauflächendarstellung bzw. Satzung nach § 4 Abs. 4 BauGB-MaßnahmenG. Die J. -siedlung umfasst insgesamt 50 Wohnhäuser im Geltungsbereich einer Satzung gemäß § 4 Abs. 4 BauGB-MaßnahmenG[8]. Für die Siedlung I. stellt der Flächennutzungsplan der Stadt eine (kleine) Wohnbaufläche dar. Daran grenzt ein Satzungsgebiet gemäß § 4 Abs. 4 BauGB-MaßnahmenG an, das mit elf Wohnhäusern bebaut ist[9]. Die Stadt hat sich angesichts dieser Sachlage ausweislich der Planbegründung entschieden, das Abstandskriterium aufgrund der Größe der jeweiligen Siedlung auf die G. -siedlung und die J. -siedlung anzuwenden. Anwendung findet das Abstandskriterium ferner auf den als Wohnbaufläche dargestellten Teil der Siedlung I. Kein Abstand ist demgegenüber zu dem im Satzungsgebiet liegenden Teil der Siedlung I. zu halten; hier erachtet die Stadt die Siedlungsdichte als zu gering, um gegenüber anderen Siedlungssplittern im Außenbereich einen höheren Schutz zu begründen.

Die vorstehende Bewertung der Siedlungsbelange erweist sich als vertretbar. Dabei mag es zutreffen, dass die Siedlung I. bei gemeinsamer Betrachtung der dargestellten Wohnbaufläche, des Satzungsgebiets und der umliegenden lockeren Bebauung ein Gewicht aufweist, das dem der G. -siedlung nahekommt. Bei einer solchen Betrachtung erweist sich die Siedlungsstruktur – wie den bei im Internet bei google maps verfügbaren Luftbildern zu entnehmen ist – allerdings als außerordentlich inhomogen. Während innerhalb der G. -siedlung eine kompakte Wohnbebauung mindestens deutlich überwiegt, finden sich innerhalb der als Ganzes betrachteten Siedlung I. eine gewerbliche Nutzung (Tankstelle) ebenso wie umfangreiche landwirtschaftliche Nutzungen im nördlichen Siedlungsbereich. Diese Nutzungen werden zudem immer wieder von Außenbereichsflächen unterbrochen. Diese Unterschiede rechtfertigen die unterschiedliche Behandlung der beiden Siedlungen. Betrachtet man demgegenüber lediglich den planerisch als Wohnbaufläche dargestellten Bereich beidseits der schmalen Stichstraße mit dem Namen Königsallee sowie das Satzungsgebiet entlang der Straße Vorheide, ist zwar eine einigermaßen homogene Wohnbebauung vorhanden. Diese besteht indes nur aus maximal 17 Wohngebäuden. Die daraus von der Stadt gezogene Schlussfolgerung einer (zu) geringen Siedlungsdichte ist zulässig.

Schließlich begegnet die Behandlung der privaten Belange des Antragsstellers, namentlich seines Interesses, Biomasseanlagen auf seiner gesamten Hofstelle und nicht bloß auf einem im Norden gelegenen Streifen errichten zu können, keinen rechtlichen Bedenken. Die Stadt hat eine umfassende Bestandsaufnahme der Betriebe vorgenommen, die privilegierte Biomasseanlagen errichten können, und dabei das gewichtige Interesse des Landwirts, der über die einzige von dem Plan erfasste Biomasseanlage im Gemeindegebiet verfügt, gesehen. Die insofern gewählte „Kompromisslösung“ begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Da nämlich die ausnahmslose Anwendung des Abstandskriteriums dazu geführt hätte, dass (nahezu) die gesamte Hofstelle außerhalb der Konzentrationsfläche gelegen hätte, hat sich die Stadt nach einer Einzelfallbetrachtung entschieden, den einzuhaltenden Abstand auf etwa 230 m zu verringern und den Bereich der bestehenden Biogasanlage einschließlich Nebenanlagen der Konzentrationsfläche zuzuschlagen. Diese Entscheidung berücksichtigt einerseits das berechtigte Interesse des landwirts, die gegenwärtig ohnehin bestandskräftig genehmigte Anlage zu einem späteren Zeitpunkt verändern zu können. Andererseits wird im Interesse des Landschaftsbildes dem Abstandskriterium weitmöglichst Rechnung getragen.

Soweit der Landwirt demgegenüber meint, die Stadt habe seine gesamte Hofstelle in die Konzentrationsfläche legen müssen, folgt das Oberverwaltungsgericht dem nicht. Eine weitergehende Rücksichtnahme auf die Interessen des Landwirts war nicht geschuldet. Die Stadt war insbesondere nicht verpflichtet, im Wege einer weitergehenden Betrachtung des Einzelfalls zu berücksichtigen, dass die Biogasanlage des Landwirts durch die vorgelagerten Stallgebäude und die Eingrünung des Hofgrundstücks gegenüber der nächstgelegenen Siedlung abgeschirmt ist. Denn der Landwirt ist nicht verpflichtet, den gegenwärtigen Zustand unverändert beizubehalten. Hinzu kommt, dass der Landwirt gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 6 c) BauGB ohnehin keine weitere privilegierte Biomasseanlage errichten kann und die bestehende Anlage im Rahmen der Planung umfassend berücksichtigt wird.

Die Stadt musste demgegenüber nicht in ihre Planung einstellen, dass bestimmte konkret beabsichtigte Optimierungen der vorhandenen Biogasanlage, darunter die Veränderung von Leitungen, die Nutzungsänderung einer vorhandenen Halle als Lager für bestimmte Einsatzstoffe der Anlage und zur Trocknung und Verbrennung der Gärsubstrate, die Verlegung von Tanks für die flüssigen Einsatzstoffe und des Blockheizkraftwerkes sowie die Umrüstung eines vorhandenen Fahrsilos, planbedingt vereitelt werden könnten. Nicht abwägungsbeachtlich sind nämlich diejenigen Belange, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren[10]. Was die planende Stelle nicht „sieht“, und was sie nach den gegebenen Umständen auch nicht zu „sehen“ braucht, kann von ihr bei der Abwägung nicht berücksichtigt werden und braucht von ihr auch nicht berücksichtigt zu werden. Die Bürgerbeteiligung hat insofern nicht zuletzt die Aufgabe, der planenden Stelle Interessen(betroffenheiten) sichtbar zu machen. Hat es ein Betroffener unterlassen, seine Betroffenheit im Zuge der Bürgerbeteiligung vorzutragen, dann ist die Betroffenheit nur dann abwägungsbeachtlich, wenn sich der planenden Stelle die Tatsache dieser Betroffenheit aufdrängen musste[11].

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht einem Vorhaben bei planerischer Darstellung entsprechender Konzentrationsflächen an anderer Stelle nur „in der Regel“ entgegen. In atypischen Fällen, also in Fällen, die nicht in der planerischen Zielsetzung des Flächennutzungsplans liegen[12], hindert die Darstellung an anderer Stelle ein Vorhaben demnach nicht. Da sich die Zielsetzung des Flächennutzungsplans im Wesentlichen auf den Schutz des Landschaftsbildes beschränkt, dürften Optimierungen der Anlage, die sich – wie beispielsweise eine veränderte unterirdische Leitungsführung oder unter Umständen auch die Nutzungsänderung bestehender Gebäude – auf das Landschaftsbild nicht (nennenswert) auswirken, weiterhin im Grundsatz genehmigungsfähig sein.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Februar 2014 – 1 KN 75/11

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2002 – 4 CN 14.00 9 f. = BVerwGE 116, 144 = BRS 65 Nr. 17; Urteil vom 27.03.2013 – 4 CN 7.11 10[↩]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 9.04.2008 – 4 CN 1.0720 = BVerwGE 131, 100; Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN 2.11 9 = DVBl 2013, 507[↩]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 5.07.1974 – 4 C 50.72 45 = BVerwGE 45, 309 = BRS 28 Nr. 4[↩]
  4. vgl. Niederschrift der Ratssitzung der Stadt vom 09.10.1997[↩]
  5. vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautz-berger, BauGB, § 1 Rn. 174 [↩]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.02.2002 – 4 CN 5.01 32 = NVwZ 2002, 1114 = BRS 65 Nr. 67; ähnlich Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 13.09.2011 – 1 KN 56/08 106 = ZfBR 2011, 780 = BRS 78 Nr. 25[↩]
  7. vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien , BT-Drs. 15/2250, S. 55[↩]
  8. Amtsbl. Reg.-Bez. Weser-Ems Nr. 1 v.06.01.1995[↩]
  9. Amtsbl. Reg.-Bez. Weser-Ems Nr. 4 v. 27.01.1995[↩]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.09.1998 – 4 CN 2.98 12 = BVerwGE 107, 215 = BRS 60 Nr. 46; Urteil vom 30.04.2004 – 4 CN 1.03 9 = NVwZ 2004, 1120 = BRS 67 Nr. 51; stRspr.[↩]
  11. vgl. BVerwG, Beschluss vom 9.11.1979 – 4 N 1.78 u.a. 52 = BVerwGE 59, 87 = NJW 1980, 1061 = BRS 35 Nr. 24[↩]
  12. vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 35 Rn. 128a [↩]

Das dürfte Sie auch interessieren: