Emissionszertifikate — das Kraftwerk mit Prozesswärmeabgabe

Die Zu­tei­lungs­re­geln für An­la­gen der En­er­gie­wirt­schaft (§ 4 Abs. 3, §§ 7, 20 ZuG 2012) gel­ten auch für Kraft­wer­ke, die dem Emis­si­ons­han­del gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. als Ne­ben­ein­rich­tung ein­er selb­st nicht emis­si­ons­han­dels­pflich­ti­gen In­dus­trie­an­la­ge un­ter­lie­gen.

Emissionszertifikate — das Kraftwerk mit Prozesswärmeabgabe

§ 6 Abs. 1 ZuG 2012 regelt die Zuteilung von Berech­ti­gun­gen für Anla­gen nach Anhang 1 Ziff. VI bis XVIII des TEHG a.F. Für diese Anla­gen wer­den Berech­ti­gun­gen in ein­er Anzahl zugeteilt, die dem rech­ner­ischen Pro­dukt aus den durch­schnit­tlichen jährlichen Kohlen­diox­id-Emis­sio­nen der Anlage in ein­er Basis­pe­ri­ode, einem Erfül­lungs­fak­tor von 0,9875 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungspe­ri­ode 2008 bis 2012 entspricht; eine darüber hin­aus gehende Kürzung find­et nicht statt. Zu den in Anhang 1 Ziff. VI bis XVIII des TEHG a.F. aufge­führten Indus­triean­la­gen gehört wed­er das Kraftwerk W. noch die der Braunkohleauf­bere­itung dienende Fab­rik F. . Das Kraftwerk W. ist eine dem Tätigkeits­bere­ich der Energieumwand­lung und ‑umfor­mung unter­fal­l­ende Anlage im Sinne der Anlage 1 Ziff. I bis V des TEHG a.F.; die Fab­rik F. ist nicht emis­sion­shan­del­spflichtig.

§ 7 ZuG 2012 regelt die Zuteilung für Anla­gen nach Anhang 1 Ziff. I bis V des TEHG a.F., d.h. für Anla­gen der Energiewirtschaft. Für diese Anla­gen wer­den Berech­ti­gun­gen in ein­er Anzahl zugeteilt, die dem rech­ner­ischen Pro­dukt aus der durch­schnit­tlichen jährlichen Pro­duk­tion­s­menge der Anlage in ein­er Basis­pe­ri­ode, dem Emis­sion­swert je erzeugter Pro­duk­tein­heit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungspe­ri­ode 2008 bis 2012 entspricht. Um eine Über­schre­itung der Gesamt­menge der zuzuteilen­den Berech­ti­gun­gen (§ 4 Abs. 1 ZuG 2012) zu ver­hin­dern, wer­den die Zuteilun­gen für beste­hende Energiean­la­gen gemäß § 4 Abs. 3 ZuG 2012 entsprechend dem Effizien­z­s­tan­dard der Anlage anteilig gekürzt. Um das Aufkom­men für die in § 19 ZuG 2012 vorge­se­hene Veräußerung von Berech­ti­gun­gen zu erbrin­gen, wird für beste­hende Energiean­la­gen die auf die Pro­duk­tion von Strom ent­fal­l­ende Zuteilungs­menge zusät­zlich um etwa 15,6 % gekürzt (§ 20 ZuG 2012).

Diese Zuteilungsregeln gel­ten auch für Kraftwerke, die dem Emis­sion­shan­del gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. als Nebenein­rich­tung ein­er selb­st nicht emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­lage unter­liegen. Davon ist das Bun­desver­wal­tungs­gericht bere­its in seinen Urteilen vom 10. Okto­ber 20121 aus­ge­gan­gen. Das TEHG a.F. gilt nach § 2 Abs. 1 TEHG a.F. für die Emis­sion der in Anhang 1 zu diesem Gesetz genan­nten Treib­haus­gase durch die dort genan­nten Tätigkeit­en (Satz 1); es gilt auch für die in Anhang 1 genan­nten Anla­gen, die geson­dert immis­sion­ss­chutzrechtlich genehmi­gungs­bedürftiger Teil oder Nebenein­rich­tung ein­er Anlage sind, die selb­st nicht in Anhang 1 aufge­führt ist (Satz 2). Ob das Kraftwerk W. als Haup­tan­lage nach Satz 1 oder als Nebenein­rich­tung nach Satz 2 des § 2 Abs. 1 TEHG a.F. emis­sion­shan­del­spflichtig ist, kann — wie das Ver­wal­tungs­gericht zu Recht angenom­men hat — offen bleiben. Die Zuteilung richtet sich in bei­den Fällen nach den für Energiean­la­gen gel­tenden Vorschriften. Eine Regelungslücke in Bezug auf nach § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. emis­sion­shan­del­spflichtige Anla­gen enthält das ZuG 2012 nicht. Die Vorschrift stellt klar, dass Nebenein­rich­tun­gen, in denen eine der in Anhang 1 des TEHG a.F. aufge­führten Tätigkeit­en aus­geübt wird, für den Emis­sion­shan­del selb­st Anla­gen sind. Das Gesetz knüpft insoweit — anders als in § 3 Abs. 3 Satz 2, Abs. 7 Satz 2, § 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG a.F. — ger­ade nicht an die immis­sion­ss­chutzrechtliche Genehmi­gung an. Wür­den Nebenein­rich­tun­gen nicht emis­sion­shan­del­spflichtiger Haup­tan­la­gen auch im Emis­sion­shan­del­srecht der Haup­tan­lage fol­gen, wären sie nicht emis­sion­shan­del­spflichtig. Die Ein­stu­fung als selb­ständi­ge Anlage ist auch für die Zuteilung von Berech­ti­gun­gen maßgebend. Das TEHG a.F. und das ZuG 2012 sind auf einan­der bezo­gen; der Anspruch auf Zuteilung von Berech­ti­gun­gen nach § 9 Abs. 1 TEHG a.F. ergibt sich erst aus dem Zusam­men­spiel bei­der Geset­ze. Dass der Geset­zge­ber die Erforder­lichkeit ein­er Zuteilungsregel für Nebenein­rich­tun­gen nicht emis­sion­shan­del­spflichtiger Haup­tan­la­gen überse­hen haben sollte, liegt im Übri­gen angesichts ihrer aus­drück­lichen Ein­beziehung in den Emis­sion­shan­del fern.

Auch die Entste­hungs­geschichte des ZuG 2012 spricht gegen die von der Klägerin behauptete Regelungslücke. Der Bun­desrat hat­te vorgeschla­gen, auch “Anla­gen nach Anhang 1 Zif­fern I bis V …, die min­destens zu 90 Prozent ihrer Feuerungswärmeleis­tung der indus­triellen Prozess­wärmeerzeu­gung dienen”, Berech­ti­gun­gen nach § 6 zuzuteilen, weil es sich bei der indus­triellen Prozess­wärmeerzeu­gung um einen inte­gralen Bestandteil des Pro­duk­tion­sprozess­es han­dele; die erzeugte Prozess­wärme werde nicht — wie bei Anla­gen der Energieerzeu­gung — am Markt an Dritte verkauft, son­dern diene der Ver­sorgung eigen­er Pro­duk­tion­san­la­gen2. Die Bun­desregierung stimmte dem Vorschlag nicht zu; die Zuteilung für die indus­trielle Prozess­wärmeerzeu­gung nach his­torischen Emis­sio­nen mit dem Indus­trieer­fül­lungs­fak­tor wider­spreche der von ihr gewählten Sys­tem­atik der Anla­gen­ab­gren­zung3. Im weit­eren Geset­zge­bungsver­fahren wurde der Vorschlag des Bun­desrates nicht wieder aufge­grif­f­en. Der Geset­zge­ber hat sich mithin bewusst dage­gen entsch­ieden, Indus­triekraftwerke im Wege ein­er Son­der­regelung den für Indus­triean­la­gen gel­tenden Zuteilungsregeln zu unter­stellen. Dass der Vorschlag sich nur auf selb­ständi­ge Indus­triekraftwerke bezo­gen haben sollte, lässt sich den Geset­zge­bungs­ma­te­ri­alien nicht ent­nehmen.

Die dargelegte Recht­slage ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vere­in­bar.

Aus dem all­ge­meinen Gle­ich­heitssatz ergeben sich je nach Regelungs­ge­gen­stand und Dif­feren­zierungsmerk­malen unter­schiedliche Gren­zen für den Geset­zge­ber, die vom bloßen Willkürver­bot bis zu ein­er stren­gen Bindung an Ver­hält­nis­mäßigkeit­ser­fordernisse reichen. Bei der Ungle­ich­be­hand­lung von Per­so­n­en­grup­pen unter­liegt der Geset­zge­ber regelmäßig ein­er stren­gen Bindung. Dies gilt auch, wenn eine Ungle­ich­be­hand­lung von Sachver­hal­ten mit­tel­bar eine Ungle­ich­be­hand­lung von Per­so­n­en­grup­pen bewirkt. In diesem Fall ist im Einzel­nen zu prüfen, ob für die vorge­se­hene Dif­feren­zierung Gründe von solch­er Art und solchem Gewicht beste­hen, dass sie die ungle­ichen Rechts­fol­gen recht­fer­ti­gen kön­nen. Überdies sind dem Geset­zge­ber desto engere Gren­zen geset­zt, je stärk­er sich die Ungle­ich­be­hand­lung von Per­so­n­en oder Sachver­hal­ten auf die Ausübung grun­drechtlich geschützter Frei­heit­en auswirken kann4.

Daran gemessen genügt hier eine bloße Willkür­prü­fung nicht. Erforder­lich ist eine Ver­hält­nis­mäßigkeit­sprü­fung; eine strenge Bindung an Ver­hält­nis­mäßigkeit­ser­fordernisse beste­ht jedoch nicht. Die Zuteilungsregeln für Energiean­la­gen haben — anders als § 12 ZuG 20075 — nicht auss­chließlich eine priv­i­legierende Funk­tion. Sie kön­nen sich, soweit sie auf eine Kürzung der Zuteilung gegenüber den tat­säch­lichen Emis­sio­nen gerichtet sind, nachteilig auf den Gebrauch des grundge­set­zlich geschützten Anla­geneigen­tums (Art. 14 Abs. 1 GG) und die Beruf­sausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) auswirken6. Eine an per­son­elle Merk­male anknüpfende Ungle­ich­be­hand­lung ist jedoch nicht gegeben. Das Zuteilungs­ge­setz 2012 knüpft mit seinen dif­feren­zieren­den Regelun­gen allein an sach­liche Unter­schiede zwis­chen den dem Anhang 1 des TEHG a.F. unter­fal­l­en­den Anla­gen an. Hier­durch wird auch keine mit­tel­bare Ungle­ich­be­hand­lung von Per­so­n­en­grup­pen bewirkt. Im Rah­men des all­ge­meinen Gle­ich­heitssatzes ist deshalb bei der gebote­nen Prü­fung der Ver­hält­nis­mäßigkeit zu beacht­en, dass dem Geset­zge­ber bei der Aus­gestal­tung des Zuteilungssys­tems für die zweite Zuteilungspe­ri­ode inner­halb der Vor­gaben der Emis­sion­shan­del­srichtlin­ie ein rel­a­tiv weit­er Gestal­tungs- und Ein­schätzungsspiel­raum zus­tand; sein Spiel­raum war insoweit nicht geringer als bei der Aus­gestal­tung des Eigen­tums und der Beruf­sausübung7. Soweit mit der Nutzung des Anla­geneigen­tums der Ausstoß von Treib­haus­gasen ein­herge­ht, hat das Anla­geneigen­tum, das als Teil des Wirtschaftssys­tems ohne­hin soziale Bedeu­tung hat, einen hohen sozialen Bezug. Mit der Emis­sion von Treib­haus­gasen wird ein knappes Gut — die natür­liche Ressource Luft8 — in Anspruch genom­men; die Eigen­tum­snutzung wirkt somit zwangsläu­fig über die Sphäre des Eigen­tümers hin­aus. Zudem ergeben sich für den Geset­zge­ber Spiel­räume aus der Kom­plex­ität der zu regel­nden Materie. Ihm gebührt bei der Neuregelung eines kom­plex­en Sachver­halts wie der Ein­führung des Emis­sion­shan­delssys­tems ein zeitlich­er Anpas­sungsspiel­raum auch zur Gestal­tung eines scho­nen­den Über­gangs; er darf sich zunächst mit ein­er grob typ­isieren­den Regelung beg­nü­gen, um diese nach hin­re­ichen­der Samm­lung von Erfahrun­gen allmäh­lich durch eine dif­feren­zierte zu erset­zen9. Für die nachträgliche Prü­fung der geset­zlichen Regelung ist grund­sät­zlich von der Beurteilung der Ver­hält­nisse auszuge­hen, die der Geset­zge­ber bei der Vor­bere­itung des Geset­zes vorge­fun­den hat. Seine Prog­nose muss vertret­bar sein. Die Frage der Zweck­tauglichkeit des Geset­zes ist danach zu beurteilen, ob der Geset­zge­ber aus sein­er Sicht davon aus­ge­hen durfte, dass die Maß­nahme zu Erre­ichung des geset­zten Ziels geeignet ist10.

Ungle­ich behan­delt wer­den Kraftwerke, die — wie das Kraftwerk W. — als Nebenein­rich­tung ein­er nicht emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­lage genehmigt wur­den, im Ver­gle­ich zu solchen Kraftwerken, die als Nebenein­rich­tung ein­er emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­lage genehmigt wur­den. Für die zulet­zt genan­nten Kraftwerke gel­ten die Zuteilungsregeln für Indus­triean­la­gen; das fol­gt aus § 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG a.F.11. Dadurch sind sie bess­er gestellt als Kraftwerke, die als Nebenein­rich­tung ein­er nicht emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­lage genehmigt sind; diese Kraftwerke unter­liegen — wie dargelegt — den Zuteilungsregeln für Anla­gen der Energiewirtschaft.

Die Ungle­ich­be­hand­lung ist gerecht­fer­tigt durch den Unter­schied zwis­chen den bei­den Grup­pen; dieser liegt in der an beson­ders hohe CO2-Emis­sio­nen anknüpfend­en Emis­sion­shan­del­spflichtigkeit der indus­triellen Haup­tan­lage. Die Ein­beziehung mit­genehmigter Kraftwerke in das Zuteilungsregime für die jew­eilige emis­sion­shan­del­spflichtige Indus­triean­lage soll dem Risiko ein­er Ver­lagerung von CO2-Emis­sio­nen ent­ge­gen­wirken. Unab­hängig hier­von soll sie Nachteile abmildern, die sich für emis­sion­shan­del­spflichtige Indus­triean­la­gen aus der Pflicht zur Abgabe von Berech­ti­gun­gen für die Emis­sio­nen der gesamten Anlage ergeben.

Hauptziel der Emis­sion­shan­del­srichtlin­ie ist, die Treib­haus­gase­mis­sio­nen erhe­blich zu ver­ringern, um die Verpflich­tun­gen der Europäis­chen Union und der Mit­glied­staat­en aus dem Kyoto-Pro­tokoll zu erfüllen. Eine Ver­ringerung der glob­alen Treib­haus­gase­mis­sio­nen müsste bere­its im Ansatz scheit­ern, wenn es nicht gelänge, die vom Han­delssys­tem erfassten Sek­toren in diesem Sys­tem zu hal­ten. Um eine Abwan­derung emis­sion­shan­del­spflichtiger Anla­gen aus dem Gel­tungs­bere­ich des Emis­sion­shan­delssys­tems zu ver­hin­dern, dif­feren­ziert das ZuG 2012 bei der Zuteilung von Emis­sions­berech­ti­gun­gen zwis­chen Indus­trie- und Energiean­la­gen. Diese bei­den Wirtschaftssek­toren unter­liegen am Markt unter­schiedlichen Wet­tbe­werb­s­be­din­gun­gen. Anders als die Betreiber von Energiean­la­gen, die vor allem für den deutschen Markt und in unter­ge­ord­netem Maße für Absatzmärk­te in anderen zum Emis­sion­shan­delssys­tem gehören­den Staat­en pro­duzieren, sind die Betreiber von Indus­triean­la­gen, soweit sie dem Emis­sion­shan­del unter­liegen, typ­is­cher­weise der Konkur­renz am Welt­markt aus­ge­set­zt. Sie sind deshalb im Gegen­satz zu den Energiev­er­sorgung­sun­ternehmen allen­falls sehr begren­zt in der Lage, die Kosten für den ent­geltlichen Erwerb von Emis­sions­berech­ti­gun­gen einzupreisen12. Der aus ein­er ver­min­derten Zuteilung unent­geltlich­er Zer­ti­fikate resul­tierende Kos­ten­druck schüfe mithin die Gefahr, dass Indus­trie­un­ternehmen mit ihren Anla­gen aus dem Gel­tungs­bere­ich des Emis­sion­shan­delssys­tems in Staat­en abwan­dern, die weniger strenge Anforderun­gen zum Schutz des Kli­mas stellen13.

Die Priv­i­legierung emis­sion­shan­del­spflichtiger gegenüber nicht han­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen im Hin­blick auf ihre als Nebenein­rich­tung mit­genehmigten Kraftwerke ist geeignet, die Erre­ichung der Emis­sion­s­min­derungsziele unter Berück­sich­ti­gung des Risikos der Ver­lagerung von Emis­sio­nen zu fördern. Bei nicht emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen beste­ht, auch wenn sie für ihre mit­genehmigten Kraftwerke Berech­ti­gun­gen nach den Regeln für Energiean­la­gen erhal­ten, keine den emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen ver­gle­ich­bare Gefahr der Abwan­derung.

Bei der Ein­beziehung von Wirtschaftssek­toren in den Emis­sion­shan­del ver­fol­gte der Gemein­schafts­ge­set­zge­ber einen schrit­tweisen Ansatz14. Maßgebend waren in erster Lin­ie die Menge direk­ter CO2-Emis­sio­nen der Wirtschaftssek­toren, d.h. die Emis­sio­nen, die den am Ort der Pro­duk­tion des Erzeug­niss­es während des Pro­duk­tion­szyk­lus emit­tierten Gasen entsprechen15, und die ver­wal­tung­stech­nis­che Durch­führbarkeit des Emis­sion­shan­delssys­tems in sein­er Anfangsphase16. Ein­be­zo­gen wer­den soll­ten ins­beson­dere diejeni­gen Wirtschaftssek­toren, die beson­ders hohe CO2-Emis­sio­nen verur­sachen17. Ob — wie die Klägerin meint — die Papierindus­trie nicht wegen ihrer direk­ten Emis­sio­nen, son­dern wegen der Bere­it­stel­lung der für die Pro­duk­tion erforder­lichen Energie in Form von Wärme und Dampf in den Emis­sion­shan­del ein­be­zo­gen wurde, kann offen bleiben18; der dargelegte Grun­dansatz würde dadurch nicht in Frage gestellt. Der deutsche Geset­zge­ber ist bei der Umset­zung der Emis­sion­shan­del­srichtlin­ie durch das TEHG a.F. über die in die Richtlin­ie ein­be­zo­ge­nen Tätigkeit­en nicht wesentlich hin­aus­ge­gan­gen. Auch er hat nur solche Tätigkeit­en ein­be­zo­gen, durch die “in beson­derem Maße” Treib­haus­gase emit­tiert wer­den (§§ 1, 2 Abs. 1 TEHG a.F. i.V.m. Anlage 1). Bei Erlass der Zuteilungsregeln im ZuG 2012 kon­nte er vernün­ftiger­weise davon aus­ge­hen, dass die Gefahr, dass emis­sion­shan­del­spflichtige Indus­triean­la­gen mit den ihnen zuge­ord­neten Kraftwerken aus dem Gel­tungs­bere­ich des Emis­sion­shan­delssys­tems abwan­dern, im Wesentlichen durch das die Emis­sion­shan­del­spflichtigkeit der Haup­tan­lage begrün­dende beson­dere Maß von Treib­haus­gase­mis­sio­nen bed­ingt ist und dementsprechend bei nicht emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen nicht oder jeden­falls nicht in ver­gle­ich­barem Aus­maß beste­ht. Kosten für die direk­ten Emis­sio­nen der Haup­tan­lage entste­hen den Betreibern nicht emis­sion­shan­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen nicht. Emis­sion­shan­dels­be­d­ingt haben allerd­ings auch sie zusät­zliche Kosten durch höhere Energiepreise und zwar unab­hängig davon, ob sie die Energie aus einem als Nebenein­rich­tung mit­genehmigten oder einem selb­ständig genehmigten Kraftwerk beziehen. Eine den han­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen ver­gle­ich­bare Gefahr der Ver­lagerung von CO2-Emis­sio­nen musste der Geset­zge­ber daraus bei typ­isieren­der Vorauss­chau nicht ableit­en, sei es, weil die zusät­zlichen Kosten wegen der im Ver­gle­ich zu den emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen gerin­geren Emis­sio­nen der Indus­triekraftwerke jeden­falls keinen erhe­blichen Anstieg der Pro­duk­tion­skosten erwarten ließen, sei es, weil der Han­del mit Drittstaat­en als nicht beson­ders inten­siv eingeschätzt wer­den musste. Dass für die dritte Han­delspe­ri­ode auch von Wirtschaftssek­toren, die nicht in das Emis­sion­shan­delssys­tem ein­be­zo­gen sind, wegen ihrer indi­rek­ten Belas­tung mit Zer­ti­fikatskosten durch höhere Strompreise angenom­men wer­den kann, dass sie einem erhe­blichen Risiko ein­er Ver­lagerung von CO2-Emis­sio­nen aus­ge­set­zt sind (Art. 10a Abs. 13 bis 18 EH-RL19), ste­ht dieser Ein­schätzung nicht ent­ge­gen. Erken­nt­nisse, die der Geset­zge­ber bei der schrit­tweisen Ein­führung des Emis­sion­shan­delssys­tems in den ersten bei­den Han­delspe­ri­o­den gewon­nen hat, und Ver­feinerun­gen des Sys­tems, die er auf dieser Grund­lage für die dritte Han­delspe­ri­ode vorgenom­men hat, kön­nen ihm bei der Über­prü­fung der Regelun­gen für die zweite Han­delspe­ri­ode nicht ent­ge­genge­hal­ten wer­den. Für diese Han­delspe­ri­ode brauchte er die auf die ver­schiede­nen Sek­toren ent­fal­l­en­den mit­tel­baren Emis­sio­nen nicht zu berück­sichti­gen20. Unab­hängig hier­von ist das Trock­nen, Mahlen und Briket­tieren von Braunkohle in das Verze­ich­nis der Sek­toren und Teilsek­toren, von denen angenom­men wird, dass sie einem erhe­blichen Risiko ein­er Ver­lagerung von CO2-Emis­sio­nen unter­liegen, nicht aufgenom­men wor­den21. Für diesen Sek­tor ist die Ein­schätzung des Geset­zge­bers, dass die emis­sion­shan­dels­be­d­ingte Erhöhung der Energiekosten eine rel­e­vante Abwan­derungs­ge­fahr nicht begrün­det, mithin bestätigt wor­den.

Dass die Erwä­gun­gen des Geset­zge­bers — wie die Klägerin meint — bei Erlass des ZuG 2012 über die Ver­mei­dung des soge­nan­nten car­bon-leak­age-Risikos hin­aus­gin­gen und auf eine Ent­las­tung der Indus­trie unab­hängig von ihrer Han­del­spflichtigkeit ziel­ten, trifft nicht zu. Der Geset­zge­ber hat durch die Dif­feren­zierung zwis­chen Indus­trie- und Energiean­la­gen bei der Zuteilung von Berech­ti­gun­gen nicht die Indus­trie ins­ge­samt, also in Bezug auf zusät­zliche Kosten durch höhere Energiepreise auch die nicht emis­sion­shan­del­spflichtige Indus­trie, son­dern nur den emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triesek­tor schützen wollen22. Dem Vorschlag des Bun­desrates, auch Indus­triekraftwerke unter bes­timmten Voraus­set­zun­gen den Zuteilungsregeln für Indus­triean­la­gen zu unter­stellen, ist er — wie dargelegt — nicht gefol­gt. Den nicht in das Han­delssys­tem ein­be­zo­ge­nen Indus­triesek­toren hat er zuge­mutet, die indi­rek­ten Kosten des Sys­tems unab­hängig davon zu tra­gen, ob und inwieweit diese Kosten in die Pro­duk­t­preise über­wälzt wer­den kön­nen. Die Unter­stel­lung, dass auf dem für die Fab­rik F. rel­e­van­ten Markt der Prozess- und Wärmeen­ergi­eträger (Braunkohlen­staub und Briketts) keine Über­wälzungsmöglichkeit der Zer­ti­fikat­preise in die Pro­duk­t­preise beste­ht, stellt die Recht­fer­ti­gung der Ungle­ich­be­hand­lung mithin nicht in Frage.

Die dargelegten Unter­schiede zwis­chen emis­sion­shan­del­spflichti­gen und nicht han­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen recht­fer­ti­gen auch die Ungle­ich­be­hand­lung ihrer als Nebenein­rich­tun­gen mit­genehmigten Kraftwerke. Es liegt bere­its in der Logik des Zuteilungssys­tems, bei ein­er durch die Genehmi­gungslage doku­men­tierten Primäraus­rich­tung eines als Nebenein­rich­tung mit­genehmigten Kraftwerks auf die dem indus­triellen Sek­tor zuge­ord­nete Haup­tan­lage auch dieses deren Zuteilungssys­tem zu unter­w­er­fen23. Die Priv­i­legierung der Haup­tan­lage zieht die Nebenein­rich­tung mit. Auch in Bezug auf die Nebenein­rich­tun­gen ist die Priv­i­legierung durch die bei den han­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen beste­hende beson­dere Wet­tbe­werb­ssi­t­u­a­tion und die damit ver­bun­dene Gefahr der Abwan­derung aus dem Gel­tungs­bere­ich des Emis­sion­shan­delssys­tems gerecht­fer­tigt. Eine nicht han­del­spflichtige Indus­triean­lage kann man­gels eigen­er Ein­beziehung in das Emis­sion­shan­delssys­tem ihre gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. han­del­spflichtige Nebe­nan­lage bei der Zuteilung von Berech­ti­gun­gen nicht mitziehen. Insoweit bleibt es bei dem Grund­satz, dass Emis­sions­berech­ti­gun­gen für Energiean­la­gen nach §§ 7, 4 Abs. 3, § 20 ZuG 2012 zugeteilt wer­den; auch diese Regelung ist sys­temgerecht.

Hinzu kommt, dass eine geson­derte Zuteilung von Emis­sions­berech­ti­gun­gen an das zusam­men mit der Indus­triean­lage genehmigte Kraftwerk mit zusät­zlichem Ver­wal­tungsaufwand ver­bun­den wäre. Angesichts der unter­schiedlichen Zuteilungsmeth­o­d­en auf der Basis his­torisch­er Emis­sio­nen für Bestand­san­la­gen der Indus­trie ein­er­seits (§ 6 Abs. 1 ZuG 2012) und auf der Basis von Bench­marks für Energiean­la­gen ander­er­seits (§ 7 Abs. 1 ZuG 2012) müsste der Anteil des Indus­triekraftwerks an den his­torischen Emis­sio­nen der Indus­trie-Gesam­tan­lage für die Pro­duk­te Strom, Dampf und Prozess­wärme sep­a­rat ermit­telt wer­den. Die dafür benötigten Dat­en ließen sich allen­falls mit hohem Ver­wal­tungsaufwand beschaf­fen24. Außer­dem würde eine geson­derte Zuteilung eine genaue Abgren­zung zwis­chen Haupt- und Nebenein­rich­tung voraus­set­zen. Die Vere­in­fachung des immis­sion­ss­chutzrechtlichen Genehmi­gungsver­fahrens durch die Erforder­lichkeit nur ein­er Genehmi­gung (§ 1 Abs. 4 4. BIm­SchV), die zugle­ich die nach § 4 Abs. 1 TEHG a.F. erforder­liche Emis­sion­s­genehmi­gung ist (§ 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG a.F.), würde durch eine solche Dif­feren­zierung bei der Zuteilung von Emis­sions­berech­ti­gun­gen weit­ge­hend zunichte gemacht.

Die Dif­feren­zierung zwis­chen emis­sion­shan­del­spflichti­gen und nicht han­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen im Hin­blick auf ihre mit­genehmigten Kraftwerke ist auch als erforder­lich anzuse­hen25. Dem Geset­zge­ber stand kein milderes, die Betrof­fe­nen weniger belas­ten­des Mit­tel zur Ver­fü­gung, mit dem er ein­er­seits die Emis­sion­s­min­derungsziele und das ihm vom Union­srecht aufgegebene Funk­tion­ieren des Han­del­sys­tems bere­its in der Über­gangsphase eben­so gut hätte erre­ichen und ander­er­seits der Gefahr ein­er Ver­lagerung von CO2-Emis­sio­nen hätte ent­ge­gen­wirken kön­nen. Das Zuteilungsver­fahren hätte zwar — wie die Klägerin unwider­sprochen gel­tend macht — nicht kom­pliziert­er wer­den müssen, wenn auch Nebenein­rich­tun­gen nicht han­del­spflichtiger Haup­tan­la­gen entsprechend dem Charak­ter der indus­triellen Haup­tan­lage behan­delt wor­den wären. Die in Rede ste­hende Ungle­ich­be­hand­lung wird aber nicht durch den Ver­wal­tungsaufwand gerecht­fer­tigt, der bei Zuteilung von Emis­sions­berech­ti­gun­gen nach § 6 ZuG 2012 auch für Kraftwerke nicht han­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen entstünde, son­dern durch den Ver­wal­tungsaufwand, der durch eine Dif­feren­zierung zwis­chen emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen ein­er­seits und mit­genehmigten Kraftwerken ander­er­seits entstünde.

Die von der Klägerin erstrebte Ausweitung der Priv­i­legierung mit­genehmigter Indus­triekraftwerke liefe zudem dem Grund­satz zuwider, dass für Energiean­la­gen Emis­sions­berech­ti­gun­gen nach § 7 ZuG 2012 zugeteilt und die Zuteilun­gen gemäß § 4 Abs. 3 und § 20 ZuG 2012 gekürzt wer­den. Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 soll die Ein­hal­tung der nationalen Emis­sion­sziele26, die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 das Berech­ti­gungsaufkom­men für die Veräußerung gewährleis­ten. Ohne die Dif­feren­zierung zwis­chen emis­sion­shan­del­spflichti­gen und nicht han­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen im Hin­blick auf ihre mit­genehmigten Kraftwerke kön­nten diese Ziele nicht in gle­ichem Umfang erre­icht wer­den.

Der Geset­zge­ber durfte schließlich davon aus­ge­hen, dass die Betreiber nicht emis­sion­shan­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen durch die Min­derzuteilung kosten­los­er Emis­sions­berech­ti­gun­gen für ihre als Nebenein­rich­tung mit­genehmigten Kraftwerke nicht in ein­er außer Ver­hält­nis zu den Zie­len der Regelung ste­hen­den Weise belastet wer­den. Sie sind nicht stärk­er belastet als die Betreiber von Indus­triean­la­gen, die die für den Pro­duk­tion­sprozess erforder­liche Energie aus einem selb­ständig genehmigten Kraftwerk beziehen. Im Übri­gen hat die Klägerin wed­er gel­tend gemacht, dass die Braunkohleauf­bere­itung in der Fab­rik F. durch die Kosten der Emis­sions­berech­ti­gun­gen für das Kraftwerk W. unwirtschaftlich wer­den kön­nte noch dass dies bei ein­er Zuteilung von Berech­ti­gun­gen für mit­genehmigte Indus­triekraftwerke nach den für Energiean­la­gen gel­tenden Regeln typ­is­cher­weise der Fall sei.

Auch unab­hängig von der Ver­mei­dung des car­bon-leak­age-Risikos soll die Ein­beziehung mit­genehmigter Kraftwerke in das Zuteilungsregime für emis­sion­shan­del­spflichtige Indus­triean­la­gen Nachteile aus­gle­ichen, die sich aus der Pflicht zur Abgabe von Berech­ti­gun­gen für die Emis­sio­nen der gesamten Anlage ergeben. Die Betreiber emis­sion­shan­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen müssen nicht nur für ihre mit­genehmigten Kraftwerke, son­dern vor allem für die Emis­sio­nen der Haup­tan­lage und auch für Nebenein­rich­tun­gen, die ohne die Haup­tan­lage nicht han­del­spflichtig wären, Berech­ti­gun­gen abgeben. Dieser Pflicht unter­liegen die Betreiber nicht emis­sion­shan­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen — mit Aus­nahme ihrer nach § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. emis­sion­shan­del­spflichti­gen Kraftwerke — nicht. Die Priv­i­legierung emis­sion­shan­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen bei der Zuteilung kosten­los­er Berech­ti­gun­gen min­dert die mit der Han­del­spflichtigkeit ver­bun­de­nen wirtschaftlichen Nachteile, hebt diese jedoch nicht auf; die rechtlichen Nachteile bleiben ohne­hin unberührt27. Der Erfül­lungs­fak­tor 0,9875 führt dazu, dass die kosten­losen Emis­sions­berech­ti­gun­gen die his­torischen Emis­sio­nen nicht voll­ständig abdeck­en. Das ist auch bezweckt; die Indus­triean­la­gen wer­den in das Emis­sion­shan­delssys­tem ein­be­zo­gen, damit auch sie einen Beitrag zur Erre­ichung der Emis­sion­s­min­derungsziele leis­ten. Dass für Indus­triean­la­gen, die nicht selb­st, son­dern nur durch ihre mit­genehmigten Kraftwerke Treib­haus­gase emit­tieren — dies ist nach Angaben der Klägerin bei der Braunkohleauf­bere­itung der Fall -, die Ein­beziehung in den Emis­sion­shan­del mehr Vor- als Nachteile brin­gen würde, mag zutr­e­f­fen. Bei den in der zweit­en Han­delspe­ri­ode in den Emis­sion­shan­del ein­be­zo­ge­nen Wirtschaftssek­toren war dies jedoch typ­is­cher­weise nicht der Fall. Der Geset­zge­ber hat — wie dargelegt — bei seinem schrit­tweisen Ansatz in erster Lin­ie Wirtschaftssek­toren in das Sys­tem ein­be­zo­gen, die beson­ders hohe direk­te CO2-Emis­sio­nen verur­sachen. Für Indus­triean­la­gen dieser Sek­toren ist das Emis­sion­shan­delssys­tem auch unter Berück­sich­ti­gung des gün­sti­gen Erfül­lungs­fak­tors mit wirtschaftlichen Nachteilen ver­bun­den, die nicht emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen nicht entste­hen.

Die Beschränkung der Priv­i­legierung auf die mit­genehmigten Kraftwerke emis­sion­shan­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen ist, soweit es um den Aus­gle­ich der mit der Abgabepflicht ver­bun­de­nen Nachteile geht, zur Erre­ichung des mit ihr ver­fol­gten Ziels geeignet und erforder­lich. Sie führt — wie dargelegt — für nicht han­del­spflichtige Indus­triean­la­gen nicht zu unver­hält­nis­mäßi­gen Belas­tun­gen.

Ein Ver­stoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht daraus, dass die mit­genehmigten Kraftwerke ein­er nicht han­del­spflichti­gen Indus­triean­lage trotz der im Ver­gle­ich zu selb­ständig genehmigten Energiean­la­gen gerin­geren Ein­preisungsmöglichkeit­en von Oppor­tu­nität­skosten bzw. Kosten für den Erwerb von Zer­ti­fikat­en dem für Energiean­la­gen gel­tenden Zuteilungsregime unter­wor­fen sind28. Der Geset­zge­ber ist — ins­beson­dere bei Massen­er­schei­n­un­gen — befugt zu gen­er­al­isieren, zu typ­isieren und zu pauschalieren, ohne allein wegen damit ver­bun­den­er Härten gegen den all­ge­meinen Gle­ich­heitssatz zu ver­stoßen. Eine zuläs­sige Typ­isierung set­zt unter Berück­sich­ti­gung des Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satzes voraus, dass mit ihr ver­bun­dene Härten nur unter Schwierigkeit­en ver­mei­d­bar wären, dass sie lediglich eine ver­hält­nis­mäßig kleine Zahl von Per­so­n­en betr­e­f­fen und der Ver­stoß gegen den Gle­ich­heitssatz nicht sehr inten­siv ist29.

Gemessen hier­an ist die Gle­ich­be­hand­lung von selb­ständig genehmigten Energiean­la­gen und Indus­triekraftwerken nicht emis­sion­shan­del­spflichtiger Haup­tan­la­gen nicht zu bean­standen. Die Möglichkeit­en, die Zer­ti­fikat­preise in die Pro­duk­t­preise zu über­wälzen und nicht intendierte Zusatzerträge zu erwirtschaften, sind bere­its inner­halb der Gruppe der selb­ständi­gen Energiean­la­gen stark unter­schiedlich. Wie das Bun­desver­wal­tungs­gericht in seinem Urteil vom 10. Okto­ber 201230 aus­ge­führt hat, wer­den z.B. Heizkraftwerke aus­gerichtet auf den vor­rangi­gen Wärmebe­darf geführt; insoweit kön­nen auch sie nicht auf Preis­spitzen aus­gerichtet Strom pro­duzieren. Der über­wiegende Teil der in Deutsch­land pro­duzierten Strom­men­gen wird zudem nicht börslich gehan­delt; der mit den Stromkun­den vere­in­barte Preis ist fest kalkuliert. Auch in einem als Nebenein­rich­tung mit­genehmigten Indus­triekraftwerk ist die Pro­duk­tion von Strom nicht primär auf ein Ein­speisen in das Strom­netz aus­gerichtet, sie dient vor­rangig der Ver­sorgung des Indus­triebe­triebs. Den­noch durfte der Geset­zge­ber darauf abstellen, dass auch Energieerzeuger, die Strom — gegebe­nen­falls auch unter dem Markpreis — unternehmensin­tern abgeben, objek­tiv Zusatzgewinne erwirtschaften kön­nen31. Denn auch Indus­triekraftwerke speisen einen Teil des erzeugten Stroms in das öffentliche Strom­netz ein; nach den tat­säch­lichen Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­gerichts gilt das auch für das Kraftwerk W. Dass insoweit keine Über­wälzungsmöglichkeit der Zer­ti­fikat­preise beste­he, hat das Ver­wal­tungs­gericht nicht fest­gestellt. Die jew­eili­gen Mark­tbe­din­gun­gen der unter­schiedlichen Arten von Energiean­la­gen in den Zuteilungsregeln abzu­bilden, wäre in der zweit­en Zuteilungspe­ri­ode, wenn über­haupt, nur mit erhe­blichen Schwierigkeit­en möglich gewe­sen. Die als Nebenein­rich­tung genehmigten Kraftwerke han­del­spflichtiger und nicht han­del­spflichtiger Indus­triean­la­gen — wie von der Klägerin gefordert — gle­ichzustellen, hätte wegen der dargelegten Unter­schiede zwis­chen den bei­den Grup­pen nicht weniger gewichtige Gle­ich­heit­sprob­leme aufge­wor­fen als die gel­tende Recht­slage. Die Ungle­ich­be­hand­lung trifft die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. han­del­spflichti­gen Indus­triekraftwerke — wie dargelegt — auch nicht unver­hält­nis­mäßig. Mit der Entschei­dung, selb­ständig genehmigte Indus­triekraftwerke und Indus­triekraftwerke, die als Bestandteile von nicht emis­sion­shan­del­spflichti­gen Indus­triean­la­gen genehmigt wor­den sind, generell dem Zuteilungsregime für Energiean­la­gen zu unter­w­er­fen, hat der Geset­zge­ber einen pauschalieren­den Ansatz gewählt, der angesichts der Kom­plex­ität der Regelungs­ma­terie vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand hat32.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 21. Feb­ru­ar 2013 — 7 C 18.11

  1. BVer­wG, Urteile vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 und — 7 C 11.10 []
  2. BT-Drs. 16/5617 S. 6 f. []
  3. BT-Drs. 16/5617 S. 12 []
  4. BVer­fG, Beschluss vom 13.03.2007 — 1 BvF 1/05, BVer­fGE 118, 79, 100 m.w.N. []
  5. BVer­wG, Beschluss vom 13.03.2007 a.a.O. S. 99, 101 []
  6. vgl. BVer­wG, Urteile vom 10.10.2012 — 7 C 8.10, 7 C 9.10 und — 7 C 10.10 []
  7. vgl. hierzu BVer­wG, Urteile vom 10.10.2012 — 7 C 8.10, 7 C 9.10 und 7 C 10.10 []
  8. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 []
  9. stR­spr, BVer­fG, Beschluss vom 05.11.1991 — 1 BvR 1256/89, BVer­fGE 85, 80, 91 []
  10. BVer­fG, Beschluss vom 18.07.2005 — 2 BvF 2/01, BVer­fGE 113, 167, 234 m.w.N. []
  11. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 — a.a.O. Rn. 55 []
  12. vgl. BT-Drs. 16/5240 S. 22; BT-Drs. 16/5769 S. 17 []
  13. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 — a.a.O. Rn. 26 f. []
  14. EuGH, Urteil vom 16.12.2008 — C‑127/07 [Société Arcelor Atlan­tique et Lor­raine u.a.], Slg. 2008, I‑9895 Rn. 69, 72 []
  15. EuGH, Schlus­santräge des Gen­er­alan­walts M. Poiares Maduro vom 21.05.2008 — C‑127/07, a.a.O. Rn. 49 Fn. 55 []
  16. BVer­wG, Urteil vom 16.12.2008 a.a.O. Rn. 50, 52, 71 []
  17. Neuser, in: Landmann/Rohmer, Umwel­trecht, Band IV, § 2 TEHG Rn. 8 []
  18. zur Papierindus­trie vgl. Schlus­santräge des Gen­er­alan­walts M. Poiares Maduro a.a.O. Rn. 50, 52 []
  19. i.d.F. der Richtlin­ie 2009/29/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 23.04.2009, ABl EG Nr. L 140 S. 63 []
  20. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12.2008 a.a.O. Rn. 72 []
  21. vgl. EU-Kom­mis­sion, Beschlüsse vom 24.12.2009 — 2010/2/EU, ABl Nr. L 1 S. 10; vom 11.11.2011 — 2011/745/EU, ABl Nr. L 299 S. 9; und vom 17.08.2012 — 2012/498/EU, ABl Nr. L 241 S. 52 []
  22. BT-Drs. 16/5240 S. 22, BT-Drs. 16/5769 S. 17 []
  23. BVer­wG, Urteile vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 und 7 C 11.10 []
  24. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 und 7 C 11.10 []
  25. zu den Anforderun­gen vgl. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 — a.a.O. Rn. 46 []
  26. BVer­wG, Urteile vom 10.10.2012 — 7 C 10.10; und vom 16.10.2007 — 7 C 33.07, BVer­wGE 129, 328 Rn. 27 ff. = Buch­holz 406.253 § 4 ZuG 2007 Nr. 1 S. 2, 7 ff. []
  27. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12.2008 a.a.O. Rn. 43 f. []
  28. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 []
  29. BVer­fG, Beschluss vom 04.04.2001 — 2 BvL 7/98, BVer­fGE 103, 310, 319 []
  30. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 []
  31. BT-Drs. 16/5769 S. 17 []
  32. BVer­wG, Urteil vom 10.10.2012 — 7 C 8.10 []