Stromnetzqualität — und die Anreizregulierung

Der mit der Bes­tim­mung von Qual­ität­se­le­menten nach §§ 19, 20 ARegV betraut­en Reg­ulierungs­be­hörde ste­ht bei der Auswahl der einzel­nen Para­me­ter und Meth­o­d­en ein Spiel­raum zu, der in einzel­nen Aspek­ten einem Beurteilungsspiel­raum, in ande-ren Aspek­ten einem Reg­ulierungser­messen gle­ichkommt.

Stromnetzqualität — und die Anreizregulierung

Nach § 21a Abs. 2 Satz 1 EnWG erfol­gt die Anreizreg­ulierung durch Vor­gabe von Ober­gren­zen für die Höhe der Net­z­zu­gangsent­gelte oder für die Gesamter­löse aus Net­z­zu­gangsent­gel­ten, die inner­halb ein­er Reg­ulierungspe­ri­ode erzielt wer­den dür­fen. Hier­bei sind Effizien­zvor­gaben zu berück­sichti­gen.

Gemäß § 21a Abs. 5 Satz 1 EnWG wer­den die Effizien­zvor­gaben unter anderem unter Berück­sich­ti­gung der Ver­sorgungsqual­ität und auf diese bezo­gen­er Qual­itätsvor­gaben bes­timmt. Die Qual­itätsvor­gaben wer­den gemäß § 21a Abs. 5 Satz 2 EnWG auf der Grund­lage ein­er Bew­er­tung von Zuver­läs­sigkeitsken­ngrößen oder Net­zleis­tungs­fähigkeitsken­ngrößen ermit­telt, bei der auch Struk­tu­run­ter­schiede zu berück­sichti­gen sind. Bei einem Ver­stoß gegen Qual­itätsvor­gaben kön­nen nach § 21a Abs. 5 Satz 3 EnWG auch die Ober­gren­zen zur Bes­tim­mung der Net­z­zu­gangsent­gelte für ein Energiev­er­sorgung­sun­ternehmen gesenkt wer­den. Weit­ere materiell­rechtliche Vor­gaben über­lässt § 21a Abs. 6 EnWG ein­er Rechtsverord­nung, die die nähere Aus­gestal­tung der Meth­ode ein­er Anreizreg­ulierung und ihre Durch­führung regeln (§ 21a Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 EnWG) und ins­beson­dere Regelun­gen für die Aus­gestal­tung der Qual­itätsvor­gaben tre­f­fen kann (§ 21a Abs. 6 Satz 2 Nr. 3 EnWG).

Diese Verord­nungser­mäch­ti­gung wird durch die Anreizreg­ulierungsverord­nung aus­ge­füllt.

Gemäß § 18 ARegV dienen Qual­itätsvor­gaben der Sicherung eines langfristig angelegten, leis­tungs­fähi­gen und zuver­läs­si­gen Betriebs von Energiev­er­sorgungsnet­zen. Als Instru­mente zur Gewährleis­tung der Qual­itätsvor­gabe wer­den in der Vorschrift Qual­ität­se­le­mente nach den §§ 19 und 20 ARegV und die Bericht­spflicht­en nach § 21 ARegV genan­nt. Das Qual­ität­se­le­ment ist Bestandteil der Reg­ulierungs­formel in Anlage 1 zu § 7 ARegV. Hier­für sieht § 19 Abs. 1 Satz 1 ARegV vor, dass auf die Erlö­sober­gren­zen Zu- oder Abschläge vorgenom­men wer­den kön­nen, wenn Net­z­be­treiber hin­sichtlich der Net­z­zu­ver­läs­sigkeit oder der Net­zleis­tungs­fähigkeit von Kenn­zahlen­vor­gaben abwe­ichen. Die Kenn­zahlen­vor­gaben sind nach Maß­gabe des § 20 ARegV unter Her­anziehung der Dat­en von Net­z­be­treibern aus dem gesamten Bun­des­ge­bi­et zu ermit­teln und in Zu- und Abschläge umzuset­zen (§ 19 Abs. 1 Satz 2 ARegV). Zuläs­sige Kenn­zahlen für die Bew­er­tung der Net­z­zu­ver­läs­sigkeit, die in § 19 Abs. 3 ARegV definiert ist, sind gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 ARegV ins­beson­dere die Dauer der Unter­brechung der Energiev­er­sorgung, die Häu­figkeit der Unter­brechung der Energiev­er­sorgung, die Menge der nicht geliefer­ten Energie und die Höhe der nicht gedeck­ten Last. Nach § 20 Abs. 1 Satz 2 ARegV ist eine Kom­bi­na­tion und Gewich­tung dieser Kenn­zahlen möglich. Für die aus­gewählten Kenn­zahlen sind Kenn­zahlen­werte der einzel­nen Net­z­be­treiber zu ermit­teln (§ 20 Abs. 1 Satz 3 ARegV). Aus diesen Kenn­zahlen­werten sind nach § 20 Abs. 2 ARegV Kenn­zahlen­vor­gaben als gewichtete Durch­schnittswerte zu ermit­teln, wobei bei der Ermit­tlung der Kenn­zahlen­vor­gaben gebi­etsstruk­turelle Unter­schiede zu berück­sichti­gen sind, was durch Grup­pen­bil­dung erfol­gen kann. Damit ist zugle­ich klargestellt, dass die Ref­eren­zw­erte nicht von der indi­vidu­ellen Qual­ität des jew­eili­gen Net­z­be­treibers abhän­gen sollen. Schließlich bes­timmt § 20 Abs. 3 ARegV, dass für die Gewich­tung der Kenn­zahlen oder der Kenn­zahlen­werte sowie die Bew­er­tung der Abwe­ichun­gen in Geld zur Ermit­tlung der Zu- und Abschläge auf die Erlöse nach § 19 Abs. 1 ARegV (mon­etäre Bew­er­tung) ins­beson­dere die Bere­itschaft der Kun­den, für eine Änderung der Net­z­zu­ver­läs­sigkeit niedrigere oder höhere Ent­gelte zu zahlen, als Maßstab herange­zo­gen wer­den, ana­lytis­che Meth­o­d­en, ins­beson­dere ana­lytis­che Kosten­mod­elle, die dem Stand der Wis­senschaft entsprechen müssen, oder eine Kom­bi­na­tion von bei­den Meth­o­d­en ver­wen­det wer­den kön­nen.

Erfol­gt nach diesen Maß­gaben eine Bes­tim­mung des Qual­ität­se­le­ments, so hat die Reg­ulierungs­be­hörde nach § 4 Abs. 5 ARegV von Amts wegen die Erlö­sober­gren­ze entsprechend anzu­passen, wobei die Anpas­sung höch­stens ein­mal jährlich zum 1.01.des fol­gen­den Kalen­der­jahres zuläs­sig ist. Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 ARegV hat die Reg­ulierungs­be­hörde über den Beginn der Anwen­dung des Qual­ität­se­le­ments, der bei Stromver­sorgungsnet­zen zur zweit­en Reg­ulierungspe­ri­ode zu erfol­gen hat, zu entschei­den. Er soll nach § 19 Abs. 2 Satz 2 ARegV bere­its zur oder im Laufe der ersten Reg­ulierungspe­ri­ode erfol­gen, soweit der Reg­ulierungs­be­hörde hin­re­ichend belast­bare Daten­rei­hen vor­liegen.

Die Ziel­rich­tung der Qual­itätsvor­gaben entspricht damit dem in § 1 Abs. 2 EnWG fest­gelegten speziellen Ziel der Sicherung eines langfristig angelegten leis­tungs­fähi­gen und zuver­läs­si­gen Betriebs von Energiev­er­sorgungsnet­zen. Die Regelun­gen zur Ver­sorgungsqual­ität bilden einen wichti­gen, notwendi­gen Bestandteil in ein­er auf Kosten­ef­fizienz aus­gerichteten Reg­ulierung der Net­ze, damit Kosten­ef­fizien­zsteigerun­gen nicht zu Las­ten der Ver­sorgungsqual­ität gehen. Der Verord­nungs­ge­ber hat sich mit den Regelun­gen der §§ 18 ff. ARegV gegen eine — alter­na­tiv denkbare — inte­gra­tive Qual­ität­sregelung entsch­ieden, indem die Ver­sorgungsqual­ität nicht Bestandteil des Effizien­zver­gle­ichs nach §§ 12 ff. ARegV ist.

Obwohl das Energiewirtschafts­ge­setz und die Anreizreg­ulierungsverord­nung hier­nach sowohl hin­sichtlich der zu berück­sichti­gen­den Kenn­zahlen als auch hin­sichtlich der Ermit­tlung der Kenn­zahlen­werte und der Kenn­zahlen­vor­gaben wie auch hin­sichtlich der anzuwen­den­den Meth­o­d­en maßge­bliche Weichen­stel­lun­gen vorgeben, verbleiben bei der näheren Aus­gestal­tung und dem Ver­fahren der Bes­tim­mung des Qual­ität­se­le­ments sowie dem Beginn sein­er Anwen­dung im Einzel­nen notwendi­ger­weise erhe­bliche Spiel­räume.

Die in §§ 19 und 20 ARegV enthal­te­nen Vor­gaben sind trotz ihrer zum Teil hohen Regelungs­dichte aus­fül­lungs­bedürftig. Soweit der Verord­nungs­ge­ber in § 20 Abs. 1 Satz 1 ARegV bes­timmte Kenn­zahlen für die Bew­er­tung der Net­z­zu­ver­läs­sigkeit vorgegeben hat, ist diese Aufzäh­lung nicht abschließend, son­dern bein­hal­tet lediglich Regel­beispiele, die von der Reg­ulierungs­be­hörde ver­wen­det und um weit­ere Para­me­ter ergänzt wer­den kön­nen. Aus der in § 20 Abs. 1 Satz 2 ARegV eröffneten Möglichkeit ein­er Kom­bi­na­tion der Kenn­zahlen geht zugle­ich her­vor, dass der Verord­nungs­ge­ber nicht eine kumu­la­tive Anwen­dung sämtlich­er genan­nter Regel­beispiele vorschreibt, son­dern der Reg­ulierungs­be­hörde — was auch aus § 20 Abs. 1 Satz 3 ARegV, der die “aus­gewählten” Kenn­zahlen in den Blick nimmt, her­vorge­ht — insoweit ein Auswahler­messen ein­räumt. Entsprechen­des gilt nach § 20 Abs. 3 ARegV im Hin­blick auf die Gewich­tung der Kenn­zahlen und Kenn­zahlen­werte sowie die mon­etäre Bew­er­tung. Zur Aus­fül­lung dieser Vor­gaben kom­men — was dem Verord­nungs­ge­ber bewusst war1 — ver­schiedene inter­na­tion­al ver­wen­dete Kenn­zahlen und unter­schiedliche wis­senschaftliche Meth­o­d­en in Betra­cht. Die Auswahl ein­er konkreten Kenn­zahl oder Meth­ode, die den abstrak­ten Vor­gaben der Verord­nung entspricht, hat der Verord­nungs­ge­ber nach § 32 Abs. 1 Nr. 6 ARegV der Reg­ulierungs­be­hörde über­lassen. Da die Auswahl der konkreten Kenn­zahlen und Meth­o­d­en einen untrennbaren Zusam­men­hang mit der hin­re­ichen­den Belast­barkeit der dabei her­anzuziehen­den Daten­rei­hen aufweist, berührt der der Reg­ulierungs­be­hörde eingeräumte Entschei­dungsspiel­raum auch den Beginn der Anwen­dung des Qual­ität­se­le­ments.

Dass solche Spiel­räume beste­hen, deckt sich mit den Vorstel­lun­gen des Geset­zge­bers. Dieser hat die geset­zlichen Vor­gaben meth­o­de­nof­fen gestal­tet, weil die Reg­ulierungs­be­hörde das Anreizreg­ulierungsmod­ell entwick­eln soll2.

Die der Reg­ulierungs­be­hörde eröffneten Spiel­räume kom­men hin­sichtlich einiger Aspek­te einem Beurteilungsspiel­raum, hin­sichtlich ander­er Aspek­te einem Reg­ulierungser­messen gle­ich.

Die Bes­tim­mung des Qual­ität­se­le­ments erfordert, wenn es die geset­zlich vorgegebene Zuver­läs­sigkeit aufweisen soll, eine kom­plexe Mod­el­lierung der maßge­blichen Ver­hält­nisse bei den einzel­nen Net­zen und Net­z­be­treibern, die nicht bis in alle Einzel­heit­en rechtlich vorgegeben wer­den kann; und vom Geset­zge­ber bewusst nicht vorgegeben wor­den ist. Dies hat Auswirkun­gen auf die gerichtliche Kon­trolldichte. Gerichtliche Kon­trolle kann nicht weit­er reichen als die materiell­rechtliche Bindung der Instanz, deren Entschei­dung über­prüft wer­den soll. Sie endet deshalb dort, wo das materielle Recht in ver­fas­sungsrechtlich unbe­den­klich­er Weise das Entschei­dungsver­hal­ten nicht voll­ständig deter­miniert3.

Ob und inwieweit es sich bei den der Reg­ulierungs­be­hörde eröffneten Spiel­räu­men um einen Beurteilungsspiel­raum auf der Tatbe­stands­seite der Norm oder um ein Reg­ulierungser­messen auf der Rechts­fol­gen­seite han­delt, bedarf kein­er abschließen­den Entschei­dung. Die für diese bei­den Kat­e­gorien gel­tenden Kon­troll­maßstäbe unter­schei­den sich, wie auch das Bun­desver­wal­tungs­gericht entsch­ieden hat4, eher ver­bal und weniger in der Sache5. Ähn­lich wie es der Bun­des­gericht­shof für die Beurteilung der Effizien­zw­erte angenom­men hat6, weist auch die Bes­tim­mung des Qual­ität­se­le­ments eine beson­dere Nähe zum Reg­ulierungser­messen auf. Dessen Ermit­tlung ist das Ergeb­nis ein­er kom­plex­en Bew­er­tung, die sowohl die Erfas­sung und Beurteilung der maßge­blichen Ele­mente des Sachver­halts als auch die Auswahl zwis­chen mehreren in Frage kom­menden Kenn­zahlen (ein­schließlich ihrer möglichen Kom­bi­na­tion und Gewich­tung) und Bew­er­tungsmeth­o­d­en erfordert, und find­et unmit­tel­bar Ein­gang in die Reg­ulierungs­formel nach Anlage 1 zu § 7 ARegV zur Bes­tim­mung der Erlö­sober­gren­zen.

Die Ausübung eines Beurteilungsspiel­raums ist darauf zu über­prüfen, ob die Behörde die gülti­gen Ver­fahrens­bes­tim­mungen einge­hal­ten hat, von einem richti­gen Ver­ständ­nis des anzuwen­den­den Geset­zes­be­griffs aus­ge­gan­gen ist, den erhe­blichen Sachver­halt voll­ständig und zutr­e­f­fend ermit­telt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an all­ge­me­ingültige Wer­tungs­maßstäbe gehal­ten, ins­beson­dere das Willkürver­bot nicht ver­let­zt hat7. Die eine Abwä­gung zwis­chen unter­schiedlichen geset­zlichen Zielvor­gaben erfordernde Ausübung des Reg­ulierungser­messens ist vom Gericht zu bean­standen, wenn eine Abwä­gung über­haupt nicht stattge­fun­den hat (Abwä­gungsaus­fall), wenn in die Abwä­gung nicht an Belan­gen eingestellt wor­den ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt wer­den musste (Abwä­gungs­de­fiz­it), wenn die Bedeu­tung der betrof­fe­nen Belange verkan­nt wor­den ist (Abwä­gungs­fehlein­schätzung) oder wenn der Aus­gle­ich zwis­chen ihnen zur objek­tiv­en Gewichtigkeit einzel­ner Belange außer Ver­hält­nis ste­ht (Abwä­gungs­dis­pro­por­tion­al­ität)8. Nach diesen Maß­gaben ist im Stre­it­fall ins­beson­dere zu über­prüfen, ob die Bun­desnet­za­gen­tur bei Erlass der ange­focht­e­nen Fes­tle­gung die geset­zlichen Vor­gaben in § 21a Abs. 5 EnWG und die Anforderun­gen des Verord­nungs­ge­bers an Kenn­zahlen und Kenn­zahlen­werte in §§ 19, 20 ARegV beachtet hat.

Dabei erstreckt sich der Entschei­dungsspiel­raum der Bun­desnet­za­gen­tur bei der Bes­tim­mung des Qual­ität­se­le­ments im Aus­gangspunkt auch auf die Fes­tle­gung über den Beginn sein­er Anwen­dung. Denn die hier­für entschei­dende Frage, ob hin­re­ichend belast­bare Daten­rei­hen im Sinne des § 19 Abs. 2 Satz 2 ARegV vor­liegen, lässt sich nur beant­worten, wenn klar ist, welche Dat­en für die Bes­tim­mung des Qual­ität­se­le­ments im Einzel­nen herange­zo­gen wer­den. Insoweit beste­ht aber — wie aufgezeigt — ein Entschei­dungsspiel­raum der Reg­ulierungs­be­hörde. Davon zu tren­nen ist allerd­ings die Frage, ob — nach der abstrak­ten Auswahl der maßge­blichen Daten­rei­hen — die konkret erhobe­nen Dat­en hin­re­ichend belast­bar sind. Die Klärung dieser Frage ist gegebe­nen­falls mit sachver­ständi­ger Hil­fe möglich.

Allerd­ings unter­liegt die Reg­ulierungs­be­hörde bei der Aus­fül­lung eines Entschei­dungsspiel­raums der vor­liegen­den Art beson­deren Begrün­dungsan­forderun­gen. Ähn­lich wie es das Bun­desver­wal­tungs­gericht bei telekom­mu­nika­tion­srechtlichen Entschei­dun­gen angenom­men hat9, ist bei einem der­ar­ti­gen Entschei­dungsspiel­raum die eigentliche Bew­er­tung der Behörde auch darauf nachzuprüfen, ob sie im Hin­blick auf die Kri­te­rien, die in der Recht­snorm aus­drück­lich her­vorge­hoben oder in ihr angelegt sind, ihre Fes­tle­gung plau­si­bel und erschöpfend begrün­det hat. Dies fol­gt aus der Gewährleis­tung effek­tiv­en Rechtss­chutzes gemäß Art.19 Abs. 4 GG. Die gerichtliche Kon­trolle eines der Behörde eingeräumten Gestal­tungsspiel­raums ist grund­sät­zlich auf diejeni­gen Erwä­gun­gen zu erstreck­en und zu beschränken, die die Behörde zur Begrün­dung ihrer Entschei­dung dargelegt hat; denn die notwendi­ge Abwä­gung und ihre Darstel­lung im Bescheid sollen zumin­d­est auch die nachge­hende gerichtliche Kon­trolle ermöglichen, die angesichts des ohne­hin eingeräumten Beurteilungsspiel­raums son­st nicht hin­re­ichend wirk­sam wäre.

Auf­grund dessen muss der Begrün­dung der Entschei­dung zu ent­nehmen sein, dass die Reg­ulierungs­be­hörde die in Betra­cht kom­menden Kenn­zahlen und die Meth­o­d­en zur Ermit­tlung der Kenn­zahlen­werte und ihrer Gewich­tung sowie der mon­etären Bew­er­tung abge­wogen und geprüft hat, welche dem Ziel der Sicherung eines langfristig angelegten, leis­tungs­fähi­gen und zuver­läs­si­gen Betriebs von Energiev­er­sorgungsnet­zen am ehesten gerecht wer­den. Sodann muss die Behörde unter Bew­er­tung der unter­schiedlichen Belange im Einzel­nen dar­legen, dass und warum ihrer Ansicht nach im Ergeb­nis Über­wiegen­des für die gewählte Meth­ode spricht.

Bun­des­gericht­shof, Beschluss vom 22. Juli 2014 — EnVR 59/12

  1. vgl. BR-Drs. 417/07, S. 63 []
  2. BT-Drs. 15/5268, S. 120 []
  3. BVer­fGE 88, 40, 56, 61; 103, 142, 156 f.; BVer­wGE 131, 41 Rn.20 []
  4. BVer­wG, NVwZ 2014, 589 Rn. 33 f. mwN []
  5. BGH, Beschluss vom 21.01.2014 — EnVR 12/12, Rn. 26 — Stadtwerke Kon­stanz GmbH []
  6. BGH, Beschluss vom 21.01.2014 — EnVR 12/12, Rn. 28 — Stadtwerke Kon­stanz GmbH []
  7. BVer­wGE 131, 41 Rn. 21 []
  8. vgl. BVer­wGE 131, 41 Rn. 47 []
  9. BVer­wG, NVwZ 2014, 589 Rn. 34 ff. []