Das durch eine Windkraftanlage beeinträchtigte Landschaftsbild

Ersatzmaßnahmen (§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG) sind auf eine gleichwertige (nicht gleichartige) Wiederherstellung beeinträchtigter Funktionen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes gerichtet. Als Ersatz genügt die Herstellung ähnlicher, mit den beeinträchtigten nicht identischer Funktionen[1]. Beim Ersatz für eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes genügt es für die Eignung als Ersatzmaßnahme in räumlicher Hinsicht, wenn die Maßnahme im betroffenen Naturraum belegen ist[2].

Der Ersatz einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes ist nicht ausschließlich durch Maßnahmen möglich, die in der Art und Weise ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild die Wirkung des Eingriffs „spiegelbildlich“ kompensieren. Vielmehr kommen auch Ersatzmaßnahmen in Betracht, die in anderer Art und Weise und mit Bezug auf andere die Landschaftswahrnehmung bestimmende Faktoren positiv auf das Landschaftsbild einwirken. Der Ersatz einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen beschränkt sich nicht auf die Beseitigung von im betroffenen Naturraum vorhandenen vertikalen Strukturen.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall wenden sich die Anlagenbetreiber gegen die Anordnung von Ersatzzahlungen für Eingriffe in das Landschaftsbild im Zuge der Errichtung von Windenergieanlagen, die das Landesamt für Umwelt Brandenburg unter Berufung auf den Kompensationserlass Windenergie 2018 festgesetzt hat. Nach dem Erlass könnten Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen (nur) durch einen Rückbau von mastartigen Beeinträchtigungen oder Hochbauten mit einer Mindesthöhe von 25 m oder durch den Rückbau von vorhandenen Windkraftanlagen kompensiert werden.

Vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg blieb die Klage ohne Erfolg[3]. Allenfalls solche Maßnahmen, die im Sinne einer Äquivalenz an den jeweiligen Eingriff heranreichten, kämen, so das Oberverwaltungsgericht, für eine Vollkompensation der Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch eine Ersatzmaßnahme in Betracht. Das treffe letztlich im Wesentlichen allein auf einen Rückbau von Bauwerken zu, die wie eine Windenergieanlage im Raum wirksam seien. Auch eine Anerkennung der Maßnahmen als Teilkompensation hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg abgelehnt.

Auf die Revision der Anlagenbetreiberin hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Berlin zurückverwiesen:

Das Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Da weitere tatsächliche Feststellungen zu treffen sein werden, ist es dem Bundesverwaltungsgericht verwehrt, selbst in der Sache zu entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Der vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte rechtliche Maßstab für die Anerkennung von Ersatzmaßnahmen für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen geht über die Anforderungen des Bundesnaturschutzgesetzes hinaus.

§ 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG verpflichtet den Verursacher unvermeidbarer Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft, diese auszugleichen oder zu ersetzen. Ausgeglichen ist eine Beeinträchtigung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist. Ersetzt ist eine Beeinträchtigung nach § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet ist.

Der – vorliegend in Rede stehende – Ersatz einer Beeinträchtigung von Natur und Landschaft unterscheidet sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom Ausgleich zum einen durch eine Lockerung des notwendigen räumlich-funktionalen Zusammenhangs des Ersatzes mit dem Eingriff[4]. Die Anforderungen an den räumlichen Bezug zwischen Eingriffsort und Ort der Ersatzmaßnahme sind großzügig auszulegen[5]. Auch beim Ersatz für eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes genügt es für die Eignung als Ersatzmaßnahme in räumlicher Hinsicht, wenn die Maßnahme – wie dies für den Ersatz beeinträchtigter Funktionen des Naturhaushalts unmittelbar aus § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG hervorgeht – im betroffenen Naturraum belegen ist[6].

Zum anderen unterscheiden sich Ausgleich und Ersatz von Beeinträchtigungen in qualitativer Hinsicht. Während Ausgleichsmaßnahmen die beeinträchtigten Funktionen gleichartig wiederherstellen, sind Ersatzmaßnahmen auf eine lediglich gleichwertige Wiederherstellung gerichtet. Als Ersatz genügt die Herstellung ähnlicher, mit den beeinträchtigten nicht identischer Funktionen[7].

Diese Unterscheidung gilt auch für den Ersatz für Eingriffe in das Landschaftsbild. Zwar wird die Neugestaltung des Landschaftsbildes in § 15 Abs. 2 BNatSchG sowohl als Ausgleichsmaßnahme als auch Ersatzmaßnahme aufgeführt. Dies rechtfertigt aber nicht die Annahme, der Gesetzgeber habe damit den Unterschied zwischen Ausgleichsmaßnahmen und Ersatzmaßnahmen bei der Neugestaltung des Landschaftsbildes aufheben und damit den Anwendungsbereich des § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG insoweit leerlaufen lassen wollen. Es sind auch keinerlei Sachgründe dafür erkennbar, nur für die Kompensation von Eingriffen in das Landschaftsbild zwingend einen engen funktionalen und örtlichen Zusammenhang zu fordern und so an diesen Schutzbereich deutlich strengere Anforderungen als an die Kompensation von Eingriffen in den Naturhaushalt zu stellen. Die „optisch-ästhetische Seite“ des Naturschutzes und die damit verbundene Erholungsfunktion spielt zwar traditionell für den Naturschutz eine wichtige Rolle[8]. Sie hat aber keinen höheren Stellenwert als der Schutz der Ökosysteme, der tendenziell eher an Bedeutung gewinnt[9].

Das mögliche Spektrum von Ersatzmaßnahmen ist breiter als dasjenige von Ausgleichsmaßnahmen. Der Ersatz einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes ist nicht ausschließlich durch Maßnahmen möglich, die in der Art und Weise ihrer Wirkung auf das Landschaftsbild die Wirkung des Eingriffs „spiegelbildlich“ kompensieren. Vielmehr kommen auch Ersatzmaßnahmen in Betracht, die in anderer Art und Weise und mit Bezug auf andere die Landschaftswahrnehmung bestimmende Faktoren positiv auf Vielfalt, Eigenart, Schönheit sowie Erholungswert (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 4 BNatSchG) einer Landschaft einwirken. Die sich ergebende Vielfalt möglicher Ersatzmaßnahmen korrespondiert mit der Vielfalt möglicher landschaftlicher Verhältnisse und vorhandener anthropogener Prägungen von Kulturlandschaften. Der Maßstab für die Beurteilung der Wirkung der Maßnahmen richtet sich – entsprechend der Bewertung von Eingriffen in das Landschaftsbild – an der optischen Wahrnehmung der Zusammenhänge von einzelnen Landschaftselementen durch einen für die Schönheiten der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter aus[10], der technische Anlagen nicht von vornherein als verunstaltend empfindet, sondern anerkennt, dass Infrastruktureinrichtungen zur Raumausstattung eines Industrielandes gehören[11]. Ein äußerer Rahmen für die Eignung von Ersatzmaßnahmen ergibt sich aus dem Ziel des Bundesnaturschutzgesetzes, Naturlandschaften und historisch gewachsene Kulturlandschaften, auch mit ihren Kultur, Bau- und Bodendenkmälern, vor Verunstaltung, Zersiedelung und sonstigen Beeinträchtigungen zu bewahren (§ 1 Abs. 4 Nr. 1 BNatSchG). Dieser Zielsetzung muss jede Ersatzmaßnahme gerecht werden.

In Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen hat das Bundesverwaltungsgericht die Herstellung einer abwechslungsreicheren und natürlich wirkenden Pflanzenwelt an Stelle eintönigen Ackerlandes als Kompensation für die Beeinträchtigung von Kulturdenkmalen und ihrer Umgebung anerkannt[12].

Mit Blick auf Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen ergibt sich, dass in qualitativer Hinsicht als Ersatzmaßnahmen im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG anzu Maßnahmen sich nicht auf die Beseitigung von im betroffenen Naturraum vorhandenen vertikalen Strukturen beschränken. Vielmehr kommen auch insoweit vielfältige andere Maßnahmen, die sich nach der Wahrnehmung eines aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachters positiv auf Vielfalt, Eigenart, Schönheit sowie Erholungswert einer Landschaft im betroffenen Naturraum auswirken, als Ersatzmaßnahmen für Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen in Betracht.

Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass anderenfalls eine nachvollziehbare Ableitung aus dem Begriff, der in der „Verspargelung“ der Landschaft bestehe, nicht möglich wäre[13]. Die darin zum Ausdruck kommende Vorstellung, der Eingriff und die damit verbundene optische Störung könnten nur durch eine gewissermaßen spiegelbildlich wirkende Ersatzmaßnahme gleichwertig kompensiert werden, verwischt den Unterschied zwischen der Realkompensation durch eine ihrer Art nach dem Eingriff entsprechende Maßnahme und der Realkompensation durch eine funktional gleichwertig wirkende Maßnahme. Für den bei letzterer lediglich erforderlichen räumlich-funktionalen Zusammenhang genügt es zwar nicht, die Landschaft irgendwo und in irgendwelcher Weise zu „verschönern“[14]. Der Ersatz muss vielmehr hinsichtlich des beeinträchtigten Landschaftsbildes qualitativ und quantitativ im betroffenen Naturraum (§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG) Ersatz schaffen. Dies setzt aber gerade nicht voraus, dass die Ersatzmaßnahme den Eingriff hinsichtlich seiner Höhe oder Kubatur durch die Beseitigung vergleichbarer Strukturen kompensiert.

Insoweit kommt es auch nicht maßgeblich auf den optischen Bezug der Ersatzmaßnahme zum Eingriff oder eine vergleichbare Flächenwirkung an. Dies folgt zum einen schon daraus, dass der optische Bezug bei einer Realkompensation im Naturraum aufgrund der möglichen räumlichen Distanz zum Eingriffsort nur von untergeordneter Bedeutung ist und auch ganz entfallen kann. Zum anderen ist im Rahmen des gleichwertigen Ersatzes nicht in erster Linie der – fortbestehende – Eingriff in das Landschaftsbild für die Bestimmung der Gleichwertigkeit der Ersatzmaßnahme maßgeblich. Bezugspunkt der Betrachtung, ob eine hinreichende Realkompensation vorliegt, sind vielmehr in erster Linie die Ersatzmaßnahme als solche und deren positive Wirkungen auf die beeinträchtigten Funktionen des Landschaftsbildes in qualitativer und quantitativer Hinsicht.

Von der Frage der qualitativen Eignung einer Maßnahme als Ersatzmaßnahme im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG zu unterscheiden ist die in einem weiteren Schritt erforderliche Quantifizierung der Wirkungen einer oder mehrerer zur Kompensation einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes geeigneter Maßnahmen. In diesem Rahmen ist neben der quantitativen Betrachtung der Wirkung einer Ersatzmaßnahme als solcher auch zu würdigen, wie werthaltig sich das Landschaftsbild am Standort der Ersatzmaßnahme insbesondere in Anbetracht anthropogener Vorprägungen bzw. Vorbelastungen darstellt und wie stark vor diesem Hintergrund die konkrete positive Wirkung auf das Landschaftsbild ist, die die jeweilige Maßnahme vom Standort ihrer Umsetzung aus entfalten kann.

Mit diesen bundesrechtlichen Maßgaben steht das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts, das sich wesentlich auf eine Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts stützt[15], nicht in Einklang.

Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, für eine vollständige Kompensation durch eine landschaftsgerechte Neugestaltung des Landschaftsbildes an anderer Stelle des vom Eingriff betroffenen Raumes sei es erforderlich, dass diese in Art und Ausmaß den durch den Eingriff zerstörten Funktionen und Werten des Landschaftsbildes entspreche. Allenfalls solche Maßnahmen, die im Sinne einer Äquivalenz an den jeweiligen Eingriff heranreichten, kämen für eine Vollkompensation der Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes in Betracht, was letztlich im Wesentlichen allein auf einen Rückbau von Bauwerken, die wie eine Windenergieanlage im Raum wirksam seien, zutreffe.

Auf Grundlage dieser rechtlichen Annahmen kommt das Oberverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass durch die Maßnahme M 1 (Rückbau von Stallanlagen und Anpflanzung von Gehölzgruppen in ca. 11 km Entfernung vom Vorhabenstandort) keine landschaftsgerechte Neugestaltung vorgenommen werde, die die Wirkungen der Windenergieanlage mit einer Gesamthöhe von 229 m und der damit verknüpften weithin sichtbaren technogenen Überformung der Landschaft in den Hintergrund treten lasse und unter die Schwelle der Erheblichkeit drücke.

An den rechtlichen Annahmen des Oberverwaltungsgerichts ist der Ansatz zutreffend, als Maßstab für die Qualität einer Ersatzmaßnahme auf deren Äquivalenz zum Eingriff abzustellen. Dieser Ansatz wird der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerecht, wonach – wie dargelegt – eine Ersatzmaßnahme durch eine gleichwertige (statt gleichartige) Herstellung der betroffenen Funktionen des Naturhaushalts bzw. des Landschaftsbildes in dem betroffenen Naturraum gekennzeichnet ist.

Soweit das Oberverwaltungsgericht allerdings weitergehend verlangt, dass eine landschaftsgerechte Neugestaltung des Landschaftsbildes in Art und Ausmaß den durch den Eingriff zerstörten Funktionen und Werten des Landschaftsbildes entsprechen müsse, geht dies über das für die qualitative Eignung einer Ersatzmaßnahme maßgebliche Äquivalenzerfordernis hinaus.

Die Folgerung der Vorinstanz, die Maßnahme M 1, die mangels vertikaler Struktur keinen Rückbau eines Bauwerks mit der Raumwirkung einer Windenergieanlage beinhalte, stelle schon aus diesem Grund keine geeignete Ersatzmaßnahme dar, ist mithin mit Bundesrecht nicht vereinbar. Ebenfalls bundesrechtlich nicht tragfähig ist es nach dem oben Gesagten, die qualitative Eignung der Beseitigung ehemaliger Stallgebäude als Ersatzmaßnahme schon deshalb zu verneinen, weil sie nur in einem begrenzten Umfeld wahrnehmbar sei.

Das angegriffene klageabweisende Urteil erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Tatsächliche Feststellungen, aus denen sich ergäbe, dass der Maßnahme M 1 auch bei zutreffender Auslegung und Anwendung von Bundesrecht die qualitative Eignung als Ersatzmaßnahme nach jeder Betrachtungsweise fehlte oder sich jedenfalls in quantitativer Hinsicht als vollständig unzureichend erwiese, sodass nicht einmal eine Teilkompensation in Betracht käme, sind ihm nicht zu entnehmen.

Nach allem war das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an dieses zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Zur Prüfung der Begründetheit der Klage bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen, um die qualitative Eignung der Maßnahme M 1 als Ersatzmaßnahme anhand der dargelegten bundesrechtlichen Maßstäbe (neu) beurteilen zu können. Erwiesen sich auf dieser Grundlage die Maßnahme M 1 oder jedenfalls ein Teil der davon umfassten Einzelmaßnahmen als geeignete Ersatzmaßnahme im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG, bedürfte es darüber hinaus tatsächlicher Feststellungen zu deren Quantifizierung als Voll- oder Teilkompensation.

Entgegen der Auffassung des Landesamtes ist die Frage einer möglichen Teilkompensation der vorhabenbedingten Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die Maßnahme M 1 Gegenstand dieses Verfahrens. Die Anerkennung der Maßnahme M 1 zumindest als einer Teilkompensation ist als Minus gegenüber der von der Anlagenbetreiberin angenommenen Vollkompensation von deren Antragstellung umfasst. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Anlagenbetreiberin wegen § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG mit Bezug auf die Möglichkeit einer teilweisen Berücksichtigung der Maßnahme M 1 einen Rechtsverlust erlitten hätte. Nach dieser Vorschrift hat der Verursacher eines Eingriffs im Genehmigungsverfahren Angaben zu den vorgesehenen Ersatzmaßnahmen zu machen. Eine Verpflichtung des Vorhabenträgers, vorsorglich auch Angaben zum Umfang einer etwaigen Teilkompensation zu machen, für den Fall, dass die behördliche Überprüfung der angegebenen Maßnahmen ergibt, dass diese zwar qualitativ geeignet sind, jedoch in quantitativer Hinsicht keine vollständige Kompensation erreicht wird, folgt hieraus nicht.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. September 2024 – 7 C 3.23

  1. wie BVerwG, Urteile vom 15.01.2004 – 4 A 11.02, BVerwGE 120, 1 <16> und vom 22.11.2016 – 9 A 25.15, Buchholz 406.403 § 15 BNatSchG 2010 Nr. 6 Rn. 21[↩]
  2. im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 17.08.2004 – 9 A 1.03 – NuR 2005, 177; und vom 22.11.2016 – 9 A 25.15, Buchholz 406.403 § 15 BNatSchG 2010 Nr. 6 Rn. 21[↩]
  3. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 31.03.2023 – 3a A 47/23[↩]
  4. BVerwG, Urteil vom 22.11.2016 – 9 A 25.15, Buchholz 406.403 § 15 BNatSchG 2010 Nr. 6 Rn. 21[↩]
  5. BVerwG, Urteil vom 17.08.2004 – 9 A 1.03 – NuR 2005, 177 m. w. N.[↩]
  6. wie hier auch Lütkes, in: Lütkes/​Ewer, BNatSchG, 2. Aufl.2018, § 15 Rn. 24[↩]
  7. BVerwG, Urteile vom 15.01.2004 – 4 A 11.02, BVerwGE 120, 1 <16> und vom 22.11.2016 – 9 A 25.15, Buchholz 406.403 § 15 BNatSchG 2010 Nr. 6 Rn. 21[↩]
  8. BVerwG, Urteil vom 13.04.1983 – 4 C 21.79 – ‌BVerwGE 67, 84 <88 f.> BT-Drs. 14/9852 S. 17 ff.; Heß/​Wulff, in: Landmann/​Rohmer, UmweltR, Stand Juni 2024, BNatSchG § 1 Rn. 28[↩]
  9. Kerkmann, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl.2024, § 1 Rn. 12; Brinktrine, in: BeckOK UmweltR, Stand Januar 2022, BNatSchG § 1 Rn. 51[↩]
  10. vgl. BVerwG, Urteile vom 27.09.1990 ‌- 4 C 44.87, BVerwGE 85, 348 <359> vom 15.01.2004 – 4 A 11.02 – ‌BVerwGE 120, 1 <14 f.> und vom 22.11.2016 – 9 A 25.15, Buchholz 406.403 § 15 BNatSchG 2010 Nr. 6 Rn. 16[↩]
  11. vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.03.2023 – 4 VR 4.22 80 m. w. N.[↩]
  12. BVerwG, Urteil vom 15.01.2004 – 4 A 11.02, BVerwGE 120, 1 <16>[↩]
  13. so Gatz/​Tyczewski/​Baars, Regenerative Energien in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl.2024, Rn. 429 f. m. w. N.[↩]
  14. Gatz/​Tyczewski/​Baars, a. a. O., Rn. 430[↩]
  15. Nds. OVG, Urteil vom 16.12.2009 – 4 LC 730/07 48 f.[↩]

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