Die immer noch ver­fas­sungs­wid­ri­ge Ent­schä­di­gung der Kernkraftwerksbetreiber

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat fest­ge­stellt, dass der Bun­des­ge­setz­ge­ber sei­ne im Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 06.12.2016 [1] aus­ge­spro­che­ne Ver­pflich­tung zur Besei­ti­gung bestimm­ter Ver­fas­sungs­ver­stö­ße im Atom­recht trotz Ablaufs der dafür gel­ten­den Frist noch nicht erfüllt hat, und zwar ins­be­son­de­re nicht mit der Sech­zehn­ten Atom­ge­setz-Novel­le [2]:

Die immer noch ver­fas­sungs­wid­ri­ge Ent­schä­di­gung der Kernkraftwerksbetreiber
  1. Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen [die Vatat­ten­fall Euro­pe Nuclear Ener­gy GmbH sowie ihre Betrei­ber­ge­sell­schaf­ten für die Kern­kraft­wer­ke Krüm­mel und Bruns­büt­tel] sind dadurch in ihrem Grund­recht aus Arti­kel 14 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes ver­letzt, dass der Gesetz­ge­ber auch für den Zeit­raum nach dem 30.06.2018 weder durch das Sech­zehn­te Gesetz zur Ände­rung des Atom­ge­set­zes vom 10.07.2018 [3] noch durch ein ande­res Gesetz eine Neu­re­ge­lung in Kraft gesetzt hat, die eine im Wesent­li­chen voll­stän­di­ge Ver­stro­mung der den Kern­kraft­wer­ken in Anla­ge 3 Spal­te 2 zum Atom­ge­setz zuge­wie­se­nen Elek­tri­zi­täts­men­gen sicher­stellt oder einen ange­mes­se­nen Aus­gleich für nicht mehr ver­strom­ba­re Tei­le die­ser Elek­tri­zi­täts­men­gen gewährt [4].
  2. Der Gesetz­ge­ber bleibt zur Neu­re­ge­lung verpflichtet.

Mit Urteil vom 06.12.2016 erklär­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Rege­lun­gen zum beschleu­nig­ten Aus­stieg aus der fried­li­chen Nut­zung der Kern­ener­gie (13. AtG-Novel­le) teil­wei­se für unver­ein­bar mit dem Grund­ge­setz. Grund dafür war, dass die dort gere­gel­ten fes­ten Abschalt­ter­mi­ne der Kraft­wer­ke eine im Wesent­li­chen voll­stän­di­ge Ver­stro­mung der den Kern­kraft­wer­ken zuvor auf­grund der Atom­kon­sens­ver­ein­ba­rung aus dem Jahr 2001 gesetz­lich zuge­wie­se­nen soge­nann­ten Rest­strom­men­gen nicht sicher­stel­len und hier­für auch kein ange­mes­se­ner Aus­gleich gewährt wird. Für eine Neu­re­ge­lung setz­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dem Gesetz­ge­ber eine Frist bis 30.06.2018. Mit der 16. AtG-Novel­le traf der Gesetz­ge­ber eine Neu­re­ge­lung. Sie ist nach der heu­te ver­öf­fent­lich­ten Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts aber unge­eig­net, die im Urteil vom 06.12.2016 fest­ge­stell­te Grund­rechts­ver­let­zung zu behe­ben. Die 16. AtG-Novel­le ist schon nicht in Kraft getre­ten, weil die dafür vom Gesetz­ge­ber selbst vor­ge­se­he­nen Bedin­gun­gen nicht erfüllt sind. Die getrof­fe­ne Neu­re­ge­lung eines Aus­gleichs nicht ver­strom­ter Elek­tri­zi­täts­men­gen (§ 7f AtG) könn­te den Ver­stoß gegen das Eigen­tums­grund­recht aus Art. 14 Abs. 1 GG aber auch in der Sache nicht behe­ben. Der Gesetz­ge­ber ist daher im Ergeb­nis wei­ter­hin zur als­bal­di­gen Neu­re­ge­lung ver­pflich­tet, um die bereits im Urteil vom 06.12.2016 fest­ge­stell­ten Grund­rechts­ver­stö­ße zu beseitigen.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de rich­tet sich gegen das Sech­zehn­te Gesetz zur Ände­rung des Atom­ge­set­zes vom 10.07.2018 (im Fol­gen­den: 16. AtG-Novelle).

Im Jahr 2001 erziel­te die dama­li­ge Bun­des­re­gie­rung mit den Ener­gie­ver­sor­gungs­un­ter­neh­men eine Atom­kon­sens­ver­ein­ba­rung, in der für jedes ein­zel­ne Kern­kraft­werk eine Strom­men­ge fest­ge­legt wur­de, die es ab dem 1.01.2000 noch maxi­mal pro­du­zie­ren darf (Rest­strom­men­ge). Das Gesetz zur geord­ne­ten Been­di­gung der Kern­ener­gie­nut­zung zur gewerb­li­chen Erzeu­gung von Elek­tri­zi­tät vom 22.04.2002 (Aus­stiegs­ge­setz 2002) setz­te die­se Ver­ein­ba­rung um. In Reak­ti­on auf den Reak­tor­un­fall im japa­ni­schen Kern­kraft­werk Fuku­shi­ma im März 2011 wur­den mit der im August 2011 in Kraft getre­te­nen 13. AtG-Novel­le kon­kre­te Abschalt­ter­mi­ne für die ein­zel­nen Kraft­wer­ke fest­ge­legt. Mit Urteil vom 06.12.2016 erklär­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unter ande­rem die gesetz­li­che Fest­le­gung fes­ter Abschalt­ter­mi­ne durch die 13. AtG-Novel­le inso­weit für unver­ein­bar mit Art. 14 Abs. 1 GG, als das Gesetz nicht eine im Wesent­li­chen voll­stän­di­ge Ver­stro­mung der den Kern­kraft­wer­ken 2002 zuge­wie­se­nen Elek­tri­zi­täts­men­gen sicher­stellt und kei­nen ange­mes­se­nen Aus­gleich hier­für gewährt. Für eine Neu­re­ge­lung setz­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dem Gesetz­ge­ber eine Frist bis zum 30.06.2018.

Mit Art. 1 der 16. AtG-Novel­le vom 10.07.2018 füg­te der Gesetz­ge­ber zur Umset­zung des Urteils unter ande­rem Vor­schrif­ten über den Aus­gleich nicht ver­strom­ter Elek­tri­zi­täts­men­gen (§ 7f AtG) und das dies­be­züg­li­che Ver­wal­tungs­ver­fah­ren (§ 7g AtG) in das Atom­ge­setz ein. Bezüg­lich ihres Inkraft­tre­tens sieht Art. 3 der 16. AtG-Novel­le vor, dass das Gesetz an dem Tag in Kraft tritt, an dem die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on die bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung erteilt oder ver­bind­lich mit­teilt, dass eine sol­che Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich ist. Die deut­schen Behör­den infor­mier­ten die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on über den Ent­wurf der 16. AtG-Novel­le. Eine Noti­fi­zie­rung nach Art. 108 Abs. 3 des Ver­trags über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on (AEUV) unter­blieb. Die Gene­ral­di­rek­ti­on Wett­be­werb der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on teil­te mit, die Dienst­stel­len der Kom­mis­si­on gin­gen davon aus, dass es bezüg­lich des 16. AtG-ÄndG kei­ner förm­li­chen Anmel­dung nach Arti­kel 108 Abs. 3 AEUV bedür­fe. Danach mach­te das Bun­des­um­welt­mi­nis­te­ri­um im Bun­des­ge­setz­blatt bekannt, dass die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on ver­bind­lich mit­ge­teilt habe, dass eine bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich und die 16. AtG-Novel­le damit mit Wir­kung vom 04.07.2018 in Kraft getre­ten sei.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen rügen eine Ver­let­zung ihres Eigen­tums­grund­rechts aus Art. 14 Abs. 1 GG durch die mit der 16. AtG-Novel­le ein­ge­füg­ten § 7f Abs. 1 und Abs. 2, § 7g Abs. 2 Satz 1 AtG sowie dadurch, dass der Gesetz­ge­ber es unter­las­sen habe, eine Neu­re­ge­lung zu tref­fen, die den vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt for­mu­lier­ten Anfor­de­run­gen ent­spricht. Die 16. AtG-Novel­le sei nicht in Kraft getre­ten, denn die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on habe weder die bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung erteilt noch ver­bind­lich mit­ge­teilt, dass eine sol­che Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich sei.

Die zuläs­si­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind begrün­det, ent­schied jetzt das Bundesverfassungsgericht:

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen sind in ihren Grund­rech­ten ver­letzt, weil die 16. AtG-Novel­le nicht in Kraft getre­ten ist und damit kei­ne Rege­lung exis­tiert, die den durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt mit Urteil vom 06.12.2016 bereits bean­stan­de­ten Grund­rechts­ver­stoß beseitigt.

Der Grund­rechts­ver­stoß liegt ursprüng­lich in der 13. AtG-Novel­le, wel­cher durch die 16. AtG-Novel­le besei­tigt wer­den soll­te. Die 16. AtG-Novel­le ist jedoch nicht in Kraft getre­ten, weil kei­ne der bei­den in Art. 3 der 16. AtG-Novel­le genann­ten Bedin­gun­gen erfüllt ist. Es liegt weder eine Geneh­mi­gung der Kom­mis­si­on vor noch ist das Schrei­ben ihrer Gene­ral­di­rek­ti­on Wett­be­werb vom 04.07.2018 als „ver­bind­li­che Mit­tei­lung“ im Sin­ne des Art. 3 der 16. AtG-Novel­le zu qua­li­fi­zie­ren. So wird der Grund­rechts­ver­stoß per­p­etu­iert, weil auch kei­ne ande­re Rege­lung zu sei­ner Besei­ti­gung getrof­fen wurde.

Aus uni­ons­recht­li­cher Sicht ist durch das Schrei­ben der Gene­ral­di­rek­ti­on Wett­be­werb vom 04.07.2018 kei­ne ver­bind­li­che Mit­tei­lung, son­dern ledig­lich eine unver­bind­li­che Ein­schät­zung erfolgt. Viel­mehr han­delt es sich um eine Ein­schät­zung im Rah­men bei­hil­fen­recht­li­cher Vor­ab­kon­tak­te, die die Kom­mis­si­on im Ver­hal­tens­ko­dex für die Durch­füh­rung von Bei­hil­fe­ver­fah­ren aus­drück­lich als infor­mell und nicht bin­dend bezeich­net. Dies schließt zwar nicht von vorn­her­ein aus, die Tat­be­stands­vor­aus­set­zung der „ver­bind­li­chen Mit­tei­lung“ in Art. 3 der 16. AtG-Novel­le abwei­chend von der uni­ons­recht­li­chen Ter­mi­no­lo­gie wei­ter zu ver­ste­hen. Eine sol­che Aus­le­gung kommt hier jedoch aus ver­fas­sungs­recht­li­chen Erwä­gun­gen nicht in Betracht, weil sie mit den aus dem Rechts­staats­prin­zip fol­gen­den spe­zi­fi­schen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen an die Rege­lun­gen des Inkraft­tre­tens von Geset­zen nicht ver­ein­bar wäre.

Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG gibt dem Gesetz­ge­ber auf, den Tag des Inkraft­tre­tens zu bestim­men. Damit ist zwar nicht schlecht­hin unver­ein­bar, wenn der Gesetz­ge­ber das Inkraft­tre­ten von einer Bedin­gung abhän­gig macht, ohne aus­drück­lich ein Datum zu bestim­men. Bedin­gungs­ein­tritt und Inkraft­tre­ten dür­fen jedoch nicht belie­big Drit­ten über­las­sen wer­den und die Bedin­gung muss so klar for­mu­liert sein, dass über deren Bedeu­tung kei­ne Unsi­cher­heit besteht. Es ist dem Grun­de nach mit Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG ver­ein­bar, das Inkraft­tre­ten des Geset­zes an die Bedin­gung bei­hil­fen­recht­li­cher Maß­nah­men der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on zu knüp­fen. Die Bestim­mung des zeit­li­chen Gel­tungs­be­reichs einer Rechts­vor­schrift muss jedoch wegen der viel­fach weit­tra­gen­den Wir­kung hin­rei­chend genau fixiert sein, damit die Normadres­sa­ten den Beginn ihres Berech­tigt- oder Ver­pflich­tetseins erken­nen kön­nen. Dass als „ver­bind­li­che Mit­tei­lung der Kom­mis­si­on“ im Sin­ne des Art. 3 der 16. AtG-Novel­le auch eine expli­zit unver­bind­li­che Mit­tei­lung der Gene­ral­di­rek­ti­on Wett­be­werb gel­ten soll, ist unvor­her­seh­bar und wäre daher nicht hin­rei­chend klar geregelt.

Um den bereits durch das Urteil vom 06.12.2016 fest­ge­stell­ten Ver­stoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG zu been­den, wird es nicht aus­rei­chen, die 16. AtG-Novel­le unver­än­dert in Kraft zu set­zen, da die­ser durch § 7f Abs. 1 AtG nicht beho­ben wer­den könnte.

Im Urteil vom 06.12.2016 wur­de fest­ge­stellt, dass die 13. AtG-Novel­le in das Eigen­tums­grund­recht ein­greift, weil sie durch die Rege­lung fixer Abschalt­ter­mi­ne der Kern­kraft­wer­ke die Mög­lich­keit der Eigen­tums­nut­zung begrenzt. Die­ser Ein­griff ist unter ande­rem des­halb unver­hält­nis­mä­ßig, weil abseh­bar war, dass eini­ge der betrof­fe­nen Unter­neh­men die ihnen 2002 zuge­wie­se­nen Rest­strom­men­gen nicht mehr im Wesent­li­chen voll­stän­dig wür­den ver­stromen kön­nen. Hier­für muss der Gesetz­ge­ber zur Wah­rung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit einen Aus­gleich schaffen.

Die Gren­zen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Eigen­tums­ein­griffs wür­den auch durch die Bestim­mun­gen des neu ein­ge­füg­ten § 7f Abs. 1 AtG nicht gewahrt werden.

Die Art und Wei­se, in der § 7f Abs. 1 Satz 3 AtG einen Aus­gleichs­an­spruch nach § 7f Abs. 1 Satz 1 AtG mit einer Bemü­hens­ob­lie­gen­heit ver­kop­pelt, aus­gleichs­fä­hi­ge Elek­tri­zi­täts­men­gen zu ange­mes­se­nen Bedin­gun­gen auf ande­re Unter­neh­men zu über­tra­gen, ist unzu­mut­bar und bil­det daher kei­nen ange­mes­se­nen Aus­gleich im Sin­ne des Urteils des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts. Von Ver­fas­sungs wegen ist zwar nichts dage­gen ein­zu­wen­den, dass eine staat­li­che Aus­gleichs­zah­lung unter­bleibt, wenn eine zumut­ba­re Ver­mark­tungs­mög­lich­keit aus­ge­schla­gen wur­de. Unzu­mut­bar ist hier jedoch, dass die Beschwer­de­füh­re­rin­nen im Hand­lungs­zeit­punkt nicht wis­sen kön­nen, auf wel­che Über­tra­gungs­be­din­gun­gen sie sich ein­las­sen müs­sen, und die Rege­lung ihnen damit auf­bür­det, ent­we­der poten­ti­ell unan­ge­mes­se­ne Kon­di­tio­nen zu akzep­tie­ren oder aber zu ris­kie­ren, kom­pen­sa­ti­ons­los auszugehen.

Auch die von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen hin­sicht­lich der Rest­strom­men­gen zwei­er Kern­kraft­wer­ke beschrie­be­ne Gefahr dop­pel­ter Anspruchs­kür­zung ist wegen der Rege­lung des § 7f Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG nicht von vorn­her­ein von der Hand zu wei­sen. Ob die dort vor­ge­se­he­ne quan­ti­ta­ti­ve Begren­zung des Aus­gleichs­an­spruchs auf zwei Drit­tel bezie­hungs­wei­se auf die Hälf­te zu einer ver­fas­sungs­wid­ri­gen Kür­zung des Aus­gleichs führt, hängt davon ab, wie die wei­te­ren Maß­ga­ben des § 7f Abs. 1 AtG auf Rest­strom­men­gen der Kraft­wer­ke Bruns­büt­tel und Krüm­mel ange­wen­det wer­den. Offen­bar haben die Beschwer­de­füh­re­rin­nen, die Bun­des­re­gie­rung und Preus­sen­Elek­tra grund­le­gend unter­schied­li­che Vor­stel­lun­gen, wie die Fra­gen gelöst wer­den sol­len, die hier aus den gemein­sa­men gesell­schafts­recht­li­chen Betei­li­gun­gen zwei­er Kon­zer­ne resul­tie­ren, von denen nach dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts aus dem Jahr 2016 nur einer aus­gleichs­be­rech­tigt ist. Wie die­se kom­ple­xe Sach- und Rechts­la­ge im Ein­zel­nen zu ver­ste­hen ist, kann dabei offen­blei­ben. Denn selbst wenn die Vor­schrif­ten des § 7f Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 AtG ein Norm­ver­ständ­nis erlaub­ten, wonach ins­be­son­de­re die Pro­ble­me einer dop­pel­ten Kür­zung des Aus­gleichs­an­spruchs ver­mie­den wer­den, wäre dies jeden­falls nicht hin­rei­chend klar und ope­ra­tion­a­bel zum Aus­druck gebracht. Gera­de wegen des beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Hin­ter­grunds des Aus­gleichs durf­te die Kon­kre­ti­sie­rung des im Gesetz ledig­lich rudi­men­tär ange­leg­ten Aus­gleichs hier nicht den betei­lig­ten Kon­zer­nen über­las­sen wer­den. Die Rege­lung wäre daher jeden­falls wegen unzu­rei­chen­der Bestimmt­heit verfassungswidrig.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 29. Sep­tem­ber 2020 – 1 BvR 1550/​19

  1. BVerfGE 143, 246[]
  2. 16. AtG-Novel­le[]
  3. BGBl. I Sei­te 1122[]
  4. vgl. BVerfGE 143, 246, 248, Num­mer 1 der Ent­schei­dungs­for­mel[]