Erweiterungs- und Umstrukturierungsmaßnahmen am Stromnetz

Als Erweiterungs- und Umstruk­turierungs­maß­nah­men im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV sind nicht nur Maß­nah­men anzuse­hen, die durch eine Verän­derung der Ver­sorgungsauf­gabe ver­an­lasst wer­den und deshalb als grundle­gend zu qual­i­fizieren und mit beson­ders hohen Kosten ver­bun­den sind.

Erweiterungs- und Umstrukturierungsmaßnahmen am Stromnetz

Eine Maß­nahme ist als Erweiterungs- oder Umstruk­turierungs­maß­nahme anzuse­hen, wenn sie sich nicht im Aus­tausch bere­its vorhan­den­er Kom­po­nen­ten und der damit zwangsläu­fig ein­herge­hen­den Verbesserun­gen erschöpft, son­dern jeden­falls auch zu ein­er nicht nur unbe­deu­ten­den Ver­größerung des Net­zes oder zu ein­er nicht nur unbe­deu­ten­den Verän­derung von son­sti­gen tech­nis­chen Para­me­tern führt, die für den Betrieb des Net­zes erhe­blich sind.

Dem Wort­laut von § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV lässt sich eine solche Ein­schränkung der Erweiterungs- und Umstruk­turierungs­maß­nah­men nicht ent­nehmen.

Unter den Begriff der Erweiterungs­maß­nahme kann, wie auch die Bun­desnet­za­gen­tur in ihrem zulet­zt im Jahr 2012 über­ar­beit­eten Leit­faden zu Investi­tion­s­maß­nah­men nach § 23 ARegV dar­legt, jede Maß­nahme sub­sum­iert wer­den, mit der das Netz ver­größert wird — sei es durch Erhöhung der Leitungslänge, sei es durch Steigerung der Über­tra­gungska­paz­ität. Dies kön­nen auch Maß­nah­men sein, denen keine grundle­gende Bedeu­tung zukommt und die nicht mit außergewöhn­lich hohen Kosten ver­bun­den sind.

Für den Begriff der Umstruk­turierungs­maß­nahme gilt nichts anderes. Darunter kann jede Maß­nahme sub­sum­iert wer­den, mit der tech­nis­che Para­me­ter geän­dert wer­den, die für den Net­z­be­trieb erhe­blich sind. Hierunter fall­en zum Beispiel qual­i­ta­tive Verbesserun­gen der Net­zbeschaf­fen­heit. Auch insoweit lässt sich dem Wort­laut nicht ent­nehmen, dass die Maß­nahme zusät­zlich grundle­gende Bedeu­tung haben oder mit beson­ders hohen Kosten ver­bun­den sein muss.

Dass der Tatbe­stand des § 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 ARegV nur grundle­gende, mit erhe­blichen Kosten ver­bun­dene Umstruk­turierungs­maß­nah­men erfasst, führt nicht zu ein­er abwe­ichen­den Beurteilung.

In § 23 Abs. 1 Satz 2 ARegV sind bes­timmte Maß­nah­men aufge­führt, die “ins­beson­dere” als genehmi­gungs­fähige Erweiterungs- und Umstruk­turierungsin­vesti­tio­nen im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV anzuse­hen sind. Diese Aufzäh­lung ist, wie sich aus dem Wort­laut der Vorschrift ergibt, nicht abschließend. Wenn bei ein­er bes­timmten Maß­nahme einzelne Voraus­set­zun­gen eines der in Satz 2 vorge­se­henen Tatbestände nicht ver­wirk­licht sind, kann deshalb nicht ohne weit­eres der Schluss gezo­gen wer­den, diese Maß­nahme sei auch nach Satz 1 nicht genehmi­gungs­fähig. Zwar kön­nen die in Satz 2 vorge­se­henen Tatbestände bei der Ausle­gung von § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV eine Ori­en­tierung­shil­fe bilden. Dies darf aber nicht dazu führen, dass der Tatbe­stand von § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV um Voraus­set­zun­gen ergänzt wird, die dort nicht vorge­se­hen sind.

§ 23 Abs. 1 Satz 2 ARegV wird damit nicht obso­let. Die Vorschrift dient nach ihrem Wort­laut und nach ihrem Sinn und Zweck nicht dazu, den in Satz 1 normierten Grund­tatbe­stand zu mod­i­fizieren. Ihr kommt vielmehr die Funk­tion zu, den Anwen­dungs­bere­ich dieses Tatbe­standes zu ver­an­schaulichen und die Recht­san­wen­dung in typ­is­chen Kon­stel­la­tio­nen zu vere­in­fachen.

Eine andere Ausle­gung von § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV ist auch mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht vere­in­bar.

§ 23 Abs. 1 ARegV trägt, wie das Beschw­erdegericht im Ansatz zutr­e­f­fend dargelegt hat, dem Umstand Rech­nung, dass auf die Betreiber von Über­tra­gungsnet­zen durch geset­zliche Anforderun­gen in erhe­blichem Umfang zusät­zliche Auf­gaben zukom­men, die erhöhte Kosten verur­sachen. Die Genehmi­gung von Investi­tions­bud­gets bzw. Investi­tion­s­maß­nah­men soll die auf­grund dieser Anforderun­gen notwendi­gen Erweiterungs- und Umstruk­turierungsin­vesti­tio­nen erle­ichtern. Die Beschränkung auf Erweiterungs- und Umstruk­turierungs­maß­nah­men dient dem Zweck, bloße Ersatz­in­vesti­tio­nen aus dem Kreis der genehmi­gungs­fähi­gen Maß­nah­men auszuschließen1. Diese gehören seit jeher zum laufend­en Geschäfts­be­trieb der Net­z­be­treiber und sollen von diesen wie zuvor nach eigen­em Ermessen durchge­führt wer­den2.

Zur Erre­ichung dieses Zwecks ist es geboten, aber auch aus­re­ichend, solche Investi­tio­nen aus dem Kreis der genehmi­gungs­fähi­gen Maß­nah­men auszuschließen, mit denen lediglich vorhan­dene Bestandteile des Net­zes durch neue erset­zt wer­den, ohne dass dies zu ein­er Ver­größerung oder zu ein­er son­sti­gen Änderung von erhe­blichen tech­nis­chen Para­me­tern des Net­zes führt. Auch unter diesem Aspekt ist es wed­er erforder­lich noch sachgerecht, nur solche Maß­nah­men als Umstruk­turierung anzuse­hen, die als grundle­gend zu qual­i­fizieren und mit beson­ders hohen Kosten ver­bun­den sind. Eine Maß­nahme kann vielmehr auch dann über eine bloße Ersatz­in­vesti­tion hin­aus­ge­hen, wenn sie einen ver­hält­nis­mäßig kleinen Teil des Net­zes bet­rifft oder nicht mit außergewöhn­lich hohen Kosten ver­bun­den ist.

Eine engere Ausle­gung ist auch nicht deshalb geboten, weil die Abgren­zung zwis­chen Ersatz- und Umstruk­turierungs­maß­nah­men anson­sten nicht möglich wäre.

Allerd­ings kann es im Einzelfall Schwierigkeit­en bere­it­en, eine bloße Ersatz­in­vesti­tion von ein­er Umstruk­turierung abzu­gren­zen. Die Erneuerung defek­ter oder ver­al­teter Kom­po­nen­ten wird häu­fig wegen des zwis­chen­zeitlich einge­trete­nen tech­nis­chen Fortschritts zu gewis­sen Verbesserun­gen führen. Nicht alle diese Fälle dür­fen unter § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV sub­sum­iert wer­den.

Nach dem Konzept des Verord­nungs­ge­bers darf diesem Prob­lem aber nicht dadurch Rech­nung getra­gen wer­den, dass der Aus­tausch vorhan­den­er Net­zkom­po­nen­ten nicht oder nur unter beson­ders stren­gen Voraus­set­zun­gen als Umstruk­turierungs­maß­nahme ange­se­hen wird. Der Verord­nungs­ge­ber hält es vielmehr für möglich, dass eine Maß­nahme sowohl als Ersatz­in­vesti­tion als auch als Erweiterungs- oder Umstruk­turierungsin­vesti­tion zu qual­i­fizieren ist. In diesen Fällen ist im Zusam­men­hang mit § 23 Abs. 1 ARegV nur ein prozen­tualer Anteil der Kosten berück­sich­ti­gungs­fähig3.

Für Umstruk­turierungs­maß­nah­men kann kein stren­ger­er rechtlich­er Maßstab herange­zo­gen wer­den als für Erweiterungs­maß­nah­men.

In der Prax­is mögen Erweiterungsin­vesti­tio­nen regelmäßig leichter von bloßen Ersatz­in­vesti­tio­nen abgrenzbar sein. Den­noch kön­nen sich auch in diesem Zusam­men­hang Über­schnei­dun­gen ergeben — etwa dann, wenn eine vorhan­dene Leitung durch eine neue Leitung mit erhe­blich größer­er Kapaz­ität erset­zt wird. Daraus resul­tierende Abgren­zung­sprob­leme unter­schei­den sich nicht grundle­gend von den Prob­le­men, die bei der Abgren­zung zwis­chen Umstruk­turierungsin­vesti­tio­nen und Ersatz­in­vesti­tio­nen entste­hen kön­nen. Auch unter diesem Gesicht­spunkt dür­fen deshalb für die Abgren­zung von Umstruk­turierungs­maß­nah­men keine zusät­zlichen, im Wort­laut der Verord­nung nicht vorge­se­henen Voraus­set­zun­gen aufgestellt wer­den.

Angesichts dessen find­et auch die von der Bun­desnet­za­gen­tur vertretene Auf­fas­sung, als Umstruk­turierungs­maß­nah­men seien nur solche Maß­nah­men anzuse­hen, die durch eine konkrete Änderung der Anforderun­gen an das in Rede ste­hende Netz ver­an­lasst seien, keine Grund­lage in § 23 Abs. 1 ARegV. Die Abgren­zung zwis­chen Umstruk­turierungsin­vesti­tio­nen und bloßen Ersatz­in­vesti­tio­nen hat anhand des Gegen­stands der Investi­tion­s­maß­nahme zu erfol­gen, nicht anhand des der Investi­tion zugrunde liegen­den Anlass­es.

Ent­ge­gen den von der Bun­desnet­za­gen­tur geäußerten Befürch­tun­gen führt dies nicht dazu, dass schlechthin jede Investi­tion unter den Tatbe­stand des § 23 Abs. 1 ARegV fällt.

Zum einen ist nicht jede Ersatz­in­vesti­tion zugle­ich als Umstruk­turierungsin­vesti­tion anzuse­hen.

Wie bere­its dargelegt ist der Ersatz ein­er bere­its vorhan­de­nen Kom­po­nente nicht schon deshalb als Umstruk­turierung zu qual­i­fizieren, weil für die neue Kom­po­nente andere tech­nis­che Stan­dards gel­ten. Vielmehr müssen zusät­zliche, für die Struk­tur des Net­zes erhe­bliche Änderun­gen hinzukom­men, die nicht zu den zwangsläu­fi­gen Fol­gen der Ersatz­in­vesti­tion gehören, son­dern eine andere, über den bloßen Ersatz ein­er Kom­po­nente hin­aus­ge­hende Funk­tion haben.

Zum anderen ist nicht jede Erweiterungs- oder Umstruk­turierungsin­vesti­tion nach § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV genehmi­gungs­fähig.

Nach der genan­nten Vorschrift ist vielmehr erforder­lich, dass die Investi­tio­nen zur Sta­bil­ität des Gesamt­sys­tems, für die Ein­bindung in das nationale oder inter­na­tionale Ver­bund­netz oder für einen bedarf­s­gerecht­en Aus­bau des Energiev­er­sorgungsnet­zes nach § 11 EnWG notwendig sind. Auch Erweiterungs- oder Umstruk­turierungs­maß­nah­men sind mithin nicht schon dann zu genehmi­gen, wenn sie sich unter irgendwelchen Gesicht­spunk­ten als zweck­mäßig darstellen. Vielmehr ist im Einzelfall zu prüfen, ob sie für einen der genan­nten Zwecke notwendig sind. Hier­für kann ins­beson­dere von Bedeu­tung sein, ob konkrete Änderun­gen der Ver­sorgungs- oder Trans­portauf­gabe oder son­stiger Anforderun­gen an das Netz einge­treten sind, die die in Rede ste­hende Maß­nahme als erforder­lich erscheinen lassen.

Vor diesem Hin­ter­grund ist eine Maß­nahme als Erweiterungs- oder Umstruk­turierungs­maß­nahme anzuse­hen, wenn sie sich nicht im Aus­tausch bere­its vorhan­den­er Kom­po­nen­ten und damit zwangsläu­fig ein­herge­hen­den Verbesserun­gen erschöpft, son­dern jeden­falls auch zu ein­er nicht nur unbe­deu­ten­den Ver­größerung des Net­zes oder zu ein­er nicht nur unbe­deu­ten­den Verän­derung von son­sti­gen tech­nis­chen Para­me­tern führt, die für den Betrieb des Net­zes erhe­blich sind. Wenn eine solche Maß­nahme zugle­ich der Erset­zung vorhan­den­er Net­zkom­po­nen­ten dient, führt dies nicht zum Auss­chluss der Genehmi­gungs­fähigkeit, son­dern dazu, dass nur ein Teil der Investi­tion­skosten berück­sichtigt wer­den darf. Dieser Teil ist, sofern eine konkrete Zuord­nung einzel­ner Teil­maß­nah­men nicht möglich ist, als prozen­tualer Anteil an den Gesamtkosten der Maß­nahme zu bes­tim­men.

Um eine klare Abgren­zung zu ermöglichen, müssen die zusät­zlichen Funk­tio­nen deut­lich von den Wirkun­gen ein­er bloßen Ersatz­in­vesti­tion unter­schei­d­bar sein. Ihnen muss deshalb eine gewisse eigen­ständi­ge Bedeu­tung zukom­men. Hierzu ist aber nicht erforder­lich, dass die Maß­nahme als grundle­gend zu qual­i­fizieren oder mit außergewöhn­lich hohen Kosten ver­bun­den ist. Es reicht vielmehr aus, dass ihre Wirkun­gen nicht nur unbe­deu­tend über diejeni­gen Wirkun­gen hin­aus­ge­hen, die mit dem Aus­tausch ein­er vorhan­de­nen Kom­po­nente zwangsläu­fig ver­bun­den sind.

Der Bun­des­gericht­shof verken­nt nicht, dass die Abgren­zung zwis­chen Umstruk­turierungsin­vesti­tio­nen und bloßen Ersatz­in­vesti­tio­nen danach in bes­timmten Fällen eine wer­tende Betra­ch­tung erfordern kann, in die alle für den Einzelfall rel­e­van­ten Umstände einzu­fließen haben, und die im Falle ein­er gerichtlichen Anfech­tung dem Tatrichter vor­be­hal­ten ist. Auch dieser Umstand recht­fer­tigt es indes nicht, bei der Abgren­zung zusät­zliche Merk­male her­anzuziehen, die im Wort­laut von § 23 Abs. 1 Satz 1 ARegV nicht vorge­se­hen sind. Unab­hängig davon erforderten sowohl die vom Beschw­erdegericht als auch die von der Bun­desnet­za­gen­tur herange­zo­ge­nen zusät­zlichen Merk­male eben­falls eine wer­tende Betra­ch­tung. Ihre Ein­beziehung würde die Abgren­zung nicht in nen­nenswertem Umfang erle­ichtern, son­dern nur auf andere, in der Verord­nung nicht vorge­se­hene Kri­te­rien ver­lagern.

Bun­des­gericht­shof, Beschluss vom 17. Dezem­ber 2013 — EnVR 18/12 [50Hertz Trans­mis­sion GmbH]

  1. BR-Drs.-. 417/07, S. 66 f. []
  2. vgl. den Bericht der Bun­desnet­za­gen­tur nach § 112a EnWG zur Ein­führung der Anreizreg­ulierung nach § 21a EnWG vom 30.06.2006, Rn. 596 ff. []
  3. BR-Drs.-. 417/07, S. 67 []