Ausweisung von Konzentrationszonen in Flächennutzungsplänen

Mög­li­cher Ge­gen­stand einer statt­haf­ten Nor­men­kon­trol­le gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log ist al­lein die in den Dar­stel­lun­gen des Flä­chen­nut­zungs­plans zum Aus­druck kom­men­de pla­ne­ri­sche Ent­schei­dung der Ge­mein­de, mit der Aus­wei­sung von Flä­chen für pri­vi­le­gier­te Nut­zun­gen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Aus­schluss­wir­kung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Stand­or­ten au­ßer­halb der aus­ge­wie­se­nen Flä­chen ein­tre­ten zu las­sen.

Die Dar­stel­lung von Kon­zen­tra­ti­ons­flä­chen ist für sich ge­nom­men kein mög­li­cher Ge­gen­stand der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­trol­le gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ana­log, un­ter­liegt aber als Vor­fra­ge der Aus­schluss­wir­kung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der in­zi­den­ten ge­richt­li­chen Über­prü­fung.

Eine Aus­wei­tung des Ana­lo­gie­schlus­ses zu § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf Dar­stel­lun­gen zur Hö­hen­be­gren­zung für Wind­ener­gie­an­la­gen in der Kon­zen­tra­ti­ons­zo­ne kommt nicht in Be­tracht.

Möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist allein die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen. Im Übrigen sind die Darstellungen des Flächennutzungsplans einer prinzipalen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nicht zugänglich. Hiervon ist das Oberverwaltungsgericht zu Recht ausgegangen.

Darstellungen im Flächennutzungsplan, in denen der Wille der Gemeinde zum Ausdruck kommt, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintreten zu lassen, können in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der Normenkontrolle unterworfen werden.

Durch Einführung des Planvorbehalts in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB hat der Flächennutzungsplan eine gesetzliche Aufwertung erfahren, die den Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 26. April 2007^[1] veranlasst hat, unter Rechtsschutzgesichtspunkten von einer planwidrigen Regelungslücke auszugehen, die im Wege der Analogie zu schließen ist. Daran ist festzuhalten.

Mit der in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eröffneten bundesweiten Normenkontrolle gegen Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, den Rechtsschutz insbesondere gegenüber Bebauungsplänen möglichst einheitlich und effektiv auszugestalten. Im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfüllen die Darstellungen des Flächennutzungsplans eine den Festsetzungen des Bebauungsplans vergleichbare Funktion, die es rechtfertigt, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im Wege der Analogie hierauf zu erstrecken^[2].

Aus sich heraus besitzen die Darstellungen des Flächennutzungsplans keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung gegenüber dem Bürger^[3]. Auch soweit § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB konkrete standortbezogene Aussagen in den Darstellungen des Flächennutzungsplans („Positivflächen“) zu öffentlichen Belangen erklärt, die einem privilegierten Außenbereichsvorhaben entgegenstehen können^[4], ist damit keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen verbunden. Mit dem flankierend zum Privilegierungstatbestand für die Windenergienutzung (jetzt: § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) geschaffenen Planvorbehalt in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist der Gesetzgeber jedoch einen Schritt weiter gegangen. Nach dieser Vorschrift stehen einem nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Vorhaben öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Kraft dieser gesetzlichen Anweisung führt die Darstellung von Positivflächen aufgrund der planerischen Entscheidung der Gemeinde, dass dieser Ausweisung im Sinne einer „Konzentrationsflächenplanung“ die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen sollen, unmittelbar zur bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit von Vorhaben auf den nicht ausgewiesenen Flächen (sog. Ausschluss- oder Negativflächen). Damit hat der Gesetzgeber den Gemeinden ein neuartiges Instrument verbindlicher Standortsteuerung an die Hand gegeben, das im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die Rechte der Bürger unmittelbar regelt und der Bindungskraft von Festsetzungen eines Bebauungsplans gleichkommt^[5]. Der Umstand, dass die Vorschrift diese Rechtswirkungen auf den Regelfall beschränkt, lässt die Außenwirkung nicht entfallen, weil die Möglichkeit der Abweichung nur für vom Plangeber nicht vorgesehene – atypische – Fallkonstellationen in Betracht kommt und sich insoweit nicht von dem in § 31 Abs. 2 BauGB geregelten Befreiungsvorbehalt unterscheidet^[6].

Die analoge Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist auf die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde begrenzt, die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb der ausgewiesenen Konzentrationsflächen eintreten zu lassen. Nur diese im Flächennutzungsplan ausdrücklich dargestellte oder in den Darstellungen des Flächennutzungsplans in sonstiger Weise zum Ausdruck kommende Willensentscheidung ist möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog.

Die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB treten – anders als im Fall einer Festlegung von Eignungsgebieten in einem Raumordnungsplan (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG) – nicht gleichsam „automatisch“ mit der Darstellung von Positivflächen im Flächennutzungsplan ein. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzt vielmehr voraus, dass diese Rechtswirkungen nach dem planerischen Willen der Gemeinde mit der Ausweisung einer Positivfläche als Konzentrationsfläche erreicht werden „sollen“^[7]. Das Erfordernis einer entsprechenden planerischen Willensbetätigung der Gemeinde kommt auch in den Gesetzesmaterialien unmissverständlich zum Ausdruck. Der mit dem Änderungsgesetz zum Baugesetzbuch 1996 befasste Ausschuss für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau hatte in seiner Beschlussempfehlung vom 19.06.1996^[8] die Auffassung vertreten, dass es flankierend (zur Privilegierung der Windenergienutzung) einer planerischen Steuerungsmöglichkeit bedürfe, um den nach wie vor gebotenen Außenbereichsschutz zu gewährleisten und zugleich auch eine Bündelung von Anlagen (als „Windparks“) zu ermöglichen, und dass diese Steuerungsmöglichkeit durch ein „Aufgreifen“ der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den sog. „Abgrabungskonzentrationszonen“ zu erfolgen habe. Nach dieser Rechtsprechung^[9] konnte eine konkrete standortbezogene Aussage einem privilegierten Vorhaben als öffentlicher Belang entgegenstehen, wenn die Darstellung einer Abgrabungsfläche im Flächennutzungsplan nicht lediglich den dargestellten Standort für Abgrabungen vorhalten und gegen andere Nutzungen sichern, sondern auch im Sinne einer „Abgrabungskonzentrationszone“ den einzigen Standort im Gemeindegebiet kennzeichnen soll, an dem Abgrabungen stattfinden sollen. Dieses Modell hat der Gesetzgeber bei der Schaffung des Planvorbehalts in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgegriffen. Die planende Gemeinde hat also die Wahl, ob sie mit einer positiven Standortzuweisung („Positivfläche“) lediglich die dargestellten Flächen für die Windenergienutzung vorhalten und gegen konkurrierende Nutzungen sichern oder eine verbindliche Konzentrationsflächenplanung mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für den übrigen Planraum betreiben will. Nur wenn sie sich für eine verbindliche Standortplanung entscheidet, muss sie ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept vorlegen^[10] und auch die sonstigen Rechtmäßigkeitsanforderungen an eine Konzentrationsflächenplanung mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB^[11] erfüllen; nur in diesem Fall kommt dem Flächennutzungsplan eine den Festsetzungen des Bebauungsplans vergleichbare Funktion zu. Entscheidet sich die Gemeinde für eine bloße Positivfläche, entfallen sowohl die spezifischen Rechtfertigungsanforderungen als auch die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.

Hängt das Entstehen einer planwidrigen Regelungslücke im Rechtsschutz mithin von der Willensentscheidung der Gemeinde ab, ist es auch geboten, den Lückenschluss im Wege einer analogen Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hierauf zu begrenzen. Die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind nicht nur Rechtfertigung, sondern auch Grenze des möglichen Analogieschlusses. Dem Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO^[12] ist damit umfassend Rechnung getragen. Mit einer Entscheidung im Normenkontrollverfahren über die Wirksamkeit der in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommenden planerischen Entscheidung der Gemeinde, an die die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geknüpft sind, kann einer Vielzahl von Einzelprozessen vorgebeugt werden, in denen diese Rechtswirkungen als Vorfrage zu prüfen wären. Wird der Flächennutzungsplan insoweit für unwirksam erklärt, sind die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb der ausgewiesenen Flächen beseitigt. Einer weitergehenden Ausdehnung des Analogieschlusses bedarf es nicht.

In analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft ist mithin allein der Antrag, die Darstellungen des Flächennutzungsplans für unwirksam zu erklären, soweit darin der Wille der Gemeinde zum Ausdruck kommt, dass mit der Ausweisung von Positivflächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen. Unerheblich ist, ob die betreffende Entscheidung der Gemeinde – wie hier – Gegenstand einer ausdrücklichen Darstellung des Flächennutzungsplans ist oder sich dem Flächennutzungsplan lediglich im Wege der Auslegung entnehmen lässt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans auslegungsfähig sind, wobei insbesondere der dem Flächennutzungsplan beizufügende Erläuterungsbericht eine wesentliche Hilfe für die Verdeutlichung und die Auslegung des Plans sein kann^[13].

Demgegenüber ist die Darstellung von Konzentrationsflächen für sich genommen kein möglicher Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog. Die vom Bundesverwaltungsgericht verwendete Formulierung, das Ziel eines möglichst einheitlich ausgestalteten Rechtsschutzes gegenüber Bebauungsplänen rechtfertige es, „§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf die Darstellung von Konzentrationsflächen in einem Flächennutzungsplan … zu erstrecken, mit denen die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen“^[7], bedarf, um Missverständnisse zu vermeiden, einer entsprechenden Klarstellung.

Die – positiven, auf die Konzentrationszone bezogenen – Rechtswirkungen der Darstellung von Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan sind den Bindungswirkungen der Festsetzungen eines Bebauungsplans zwar insoweit vergleichbar, als die bevorzugten Vorhaben dort ihrer Art nach zulässig sind^[14]. Indes fehlt es insoweit an einer planwidrigen Regelungslücke. Diese Rechtswirkung knüpft nicht an den neu geschaffenen Planvorbehalt in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an. Vielmehr geht es um Rechtswirkungen, die dem Gesetzgeber bei der Einführung des bundesweiten Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bereits bekannt waren.

Soweit die Konzentrationsflächendarstellung mittelbar auch für die – negativen – Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB von Bedeutung ist, ist diese ebenfalls kein möglicher Gegenstand einer statthaften verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog.

Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung ist, dass eine „Ausweisung an anderer Stelle“ erfolgt ist. Konzentrations- und Ausschlussflächen stehen damit in einem komplementären Verhältnis zueinander, der Geltungsbereich der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist – negativ – über die Konzentrationsflächen definiert. Positiv- und Negativflächen sind überdies dadurch miteinander verzahnt, dass das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Konzepts verlangt und der Windenergienutzung auf den Konzentrationsflächen substantiell Raum verschafft werden muss^[15]. Insoweit ist eine (wirksame) Konzentrationsflächenplanung zwar in mehrfacher Hinsicht tatbestandliche Voraussetzung der in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Ausschlusswirkung. Sie wird dadurch aber nicht selbst unmittelbar zum Gegenstand der Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog, sondern unterliegt vielmehr als Vorfrage lediglich einer inzidenten gerichtlichen Überprüfung.

Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, dass auch eine Ausweitung des Analogieschlusses nicht in Betracht kommt, soweit sich die Antragstellerin gegen die im Flächennutzungsplan dargestellte Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen in der Konzentrationszone wendet.

Dass auch Höhenbegrenzungen die Nutzungswünsche der Betroffenen unter bestimmten Voraussetzungen ebenfalls in empfindlicher Weise beschneiden können, kann zugunsten der Antragstellerin unterstellt werden. Andererseits haben Darstellungen zur Höhenbegrenzung in der Konzentrationszone lediglich die Wirkung eines öffentlichen Belangs im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB, der zwar einem privilegierten Außenbereichsvorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB entgegenstehen kann, sich aber im Rahmen einer „nachvollziehenden“ Abwägung^[16] erst bewähren muss. Auch diese Rechtswirkung war dem Gesetzgeber bei der Einführung des bundesweiten Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bekannt; eine planwidrige Regelungslücke liegt insoweit nicht vor.

Offen bleiben kann, ob Höhenbegrenzungen für Vorhaben innerhalb der Konzentrationszone – etwa unter dem Gesichtspunkt eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts oder mit Blick auf das Erfordernis, dass der Windenergienutzung substantiell Raum verbleiben muss – auch für den Eintritt der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB rechtlich von Bedeutung sein können. Denn insoweit wäre diese Darstellung nur eine – inzident zu prüfende – Vorfrage der Ausschlusswirkung, aber nicht selbst unmittelbarer Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 31. Januar 2013 – 4 CN 1.12

1. BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 – 4 CN 3.06, BVerwGE 128, 382[↩]
2. BVerwG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 14 ff., 19[↩]
3. BVerwG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 15 m.w.N.[↩]
4. siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84, BVerwGE 77, 300[↩]
5. BVerwG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 16[↩]
6. BVerwG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 17[↩]
7. BVerwG, Urteil vom 26.04.2007, a.a.O., Rn. 13[↩][↩]
8. BT-Drs. 13/4978 S. 7; vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 – 4 C 15.01, BVerwGE 117, 287, 294[↩]
9. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 57.84, BVerwGE 77, 300, 303 f.[↩]
10. Beschlussempfehlung a.a.O.[↩]
11. grundlegend BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 a.a.O. S. 289 ff.; zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN 1.11[↩]
12. hierzu BVerwG, Urteil vom 26.04.2007 – 4 CN 3.06, BVerwGE 128, 382 Rn.20[↩]
13. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 a.a.O. S. 306; vgl. auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand September 2012, § 35 Rn. 124 m.w.N.[↩]
14. BVerwG, Urteil vom 20.05.2010 – 4 C 7.09, BVerwGE 137, 74 Rn. 49[↩]
15. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 – 4 CN 1.11, m.w.N.[↩]
16. zum Begriff vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.2001 – 4 C 4.00, BVerwGE 115, 17, 24 f.[↩]