Raumbedeutsamkeit einer dritten Windkraftanlage

Raumbedeutsam sind Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird. Ob eine einzelne Windenergieanlage in diesem Sinne raumbedeutsam ist, beurteilt sich nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls. So hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hier entschieden.

Raumbedeutsamkeit einer dritten Windkraftanlage

In dem hier vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht in Lüneburg entschiedenen Rechtsstreit begehrt die Klägerin die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für eine Windkraftanlage. Ihr wurde 2006 die Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von zwei Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von 64 m, einem Rotordurchmesser von 71 m und einer Gesamthöhe von 99,50 m sowie einer Nennleistung von 2.000 kW erteilt. Die seinerzeit genehmigten, ca. 450 m voneinander entfernt gelegenen Anlagen sind bereits in Betrieb. Unter dem 12. Juni 2007 stellte die Klägerin einen Antrag für die Errichtung einer weiteren Anlage gleichen Typs in einer Reihe zwischen den beiden bereits vorhandenen Anlagen. Der Beklagte lehnte die beantragte Genehmigung mit der Begründung ab, die nunmehr beantragte Windkraftanlage stelle mit den zwei bereits errichteten Windkraftanlagen eine Windfarm dar, die Raum in Anspruch nehme und die räumliche Entwicklung des Gebietes gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 6 des Raumordnungsgesetzes (ROG) beeinflusse. Nachdem auch der Widerspruch als unbegründet abgelehnt worden war, ist Klage erhoben worden.

Das erstinstanzlich mit dem Fall befasste Verwaltungsgericht hat den Beklagten – entsprechend dem Antrag der Klägerin – verpflichtet, dieser eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung der Windenergieanlage an dem beantragten Standort zu erteilen. Der gegen dieses Urteil gerichtete Zulassungsantrag des Beklagten hat keinen Erfolg. Nach Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts sind die geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sowie der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) schon nicht in einer dem Darlegungserfordernis nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargetan und/ oder liegen in der Sache nicht vor.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn bereits ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird. Der Rechtsmittelführer muss darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit unrichtig ist. Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird[1]. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Der Beklagte macht zur Begründung von ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend, die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, eine “Vorbelastung“ eines Standortes mit Windkraftanlagen – unabhängig davon, ob diese selbst bereits raumbedeutsam seien – führe dazu, dass eine dritte Anlage gleicher Bauart und Größe nicht als raumbedeutsam angesehen werden könne, könne nicht richtig sein. Es sei rechtsfehlerhaft, die vorhandenen Anlagen als Vorbelastung zu werten und die hinzukommende Anlage isoliert zu betrachten. Vielmehr hätte das Gericht prüfen müssen, ob die Bebauung des Flurstücks mit drei Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils 99,50 m zusammengenommen die Schwelle zur Raumbedeutsamkeit überschreite. Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, dass sich die Beurteilung der Raumbedeutsamkeit danach richte, ob und ggf. welche Planungen für den Standort etwa im Flächennutzungsplan bestünden. Ob ein Vorhaben raumbedeutsam sei, sei nicht vom Baurecht, sondern allein vom Raumordnungsrecht her zu beantworten. Er (der Beklagte) vertrete die Auffassung, dass mehrere Anlagen, deren Bebauung sich als Windfarm darstelle, im Unterschied zu ein oder zwei einzelnen Anlagen in der Regel als raumbedeutsam anzusehen seien. Diese Rechtsauffassung führe auch nicht dazu, dass „sämtliche Darstellungen von Vorrangflächen für nicht raumbedeutsame Anlagen in Flächennutzungsplänen obsolet“ wären. Die ohnehin nur ergänzend auf die Steuerung nicht raumbedeutsamer Anlagen gerichtete Flächennutzungsplanung könne Sonderbauflächen nur mit einem Potential für eine Anlagenhäufung bis an die Grenze zur Raumbedeutsamkeit ausweisen.

Mit diesem Vorbringen vermag der Beklagte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht zu begründen. Der Vorwurf des Beklagten, nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts könne eine – zu zwei bestehenden Anlagen hinzutretende – dritte Anlage gleicher Bauart nie raumbedeutsam sein, trifft nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr mit überzeugenden Argumenten begründet, warum es in diesem Einzelfall die Raumbedeutsamkeit der streitgegenständlichen Anlage verneint. Es ist dabei von den in der Rechtsprechung – auch des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts – anerkannten Grundsätzen ausgegangen. Raumbedeutsam sind danach Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird. Ob eine einzelne Windenergieanlage in diesem Sinne raumbedeutsam ist, beurteilt sich nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls[2]. Die konkrete Beurteilung hat dabei aus den Gegebenheiten des jeweiligen Planungsraums zu erfolgen[3]. In Anwendung des sich daraus ergebenden Maßstabes hat das Verwaltungsgericht zunächst offengelassen, ob die in Streit stehende Anlage in einer „unbelasteten“ Landschaft als raumbedeutsam einzustufen gewesen wäre, wofür schon angesichts ihrer Höhe von nahezu 100 m aus Sicht des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts Vieles spricht. Es ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht gleichwohl auf der Grundlage von Einzelfallerwägungen zu dem Ergebnis gelangt ist, die streitgegenständliche „dritte“ Anlage sei in der konkreten Umgebung nicht raumbedeutsam. Es hat zur Begründung zutreffend darauf hingewiesen, dass die „neue“ Anlage in einer Reihe zwischen zwei bereits bestandskräftig genehmigten und errichteten Windenergieanlagen gebaut werden soll und somit „nicht zusätzlich Raum i. S. von § 3 Abs. 6 ROG in Anspruch genommen wird“. Das weitere gegen eine Raumbedeutsamkeit ins Feld geführte Argument, die dritte Anlage fülle lediglich eine Lücke zwischen den vorhandenen Anlagen auf, ohne zu einer nennenswerten Verstärkung der optischen Wirkungen aller Anlagen auf die Umgebung beizutragen, ist ebenfalls plausibel. Gleiches gilt für den Hinweis, durch die weitere Anlage würden die aus Gründen des Immissionsschutzes erforderlichen Abstände zur Nachbarbebauung nicht zunehmen. Anders als der Beklagte geltend macht, hat das Verwaltungsgericht die Raumbedeutsamkeit somit nicht etwa allein wegen der sich aus den beiden Anlagen gleichen Typs ergebenden „Vorbelastung“ verneint. Vielmehr ist es im Rahmen einer Einzelfallwürdigung der Gegebenheiten des konkreten Raums zu dem Ergebnis gelangt, eine Raumbedeutsamkeit liege nicht vor, da von der streitgegenständlichen Anlage im konkreten Umfeld kein zusätzlicher Raum in Anspruch genommen werde und auch die räumliche Entwicklung oder Funktion des betroffenen Gebietes nicht nennenswert beeinflusst werde. Dass eine solche im Rahmen der Beurteilung nach dem ROG angezeigte einzelfallbezogene Prüfung der Raumbedeutsamkeit nicht in allen Fällen schon allein wegen des Umstandes, dass neben zwei bereits bestehenden Anlagen eine weitere errichtet werden soll, zur Verneinung der Raumbedeutsamkeit führen wird, liegt auf der Hand. Die Befürchtung, durch die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts werde das Ziel des Landkreises, die Windenergieanlagen durch die Regionalplanung auf bestimmte Standorte zu konzentrieren, konterkariert, ist vor diesem Hintergrund unbegründet. Anders als hier, dürfte nämlich in einer Vielzahl von Fällen auch oder gerade von der Errichtung einer (weiteren) Anlage in einem bereits „vorbelasteten“ Gebiet nennenswerte Wirkungen auf die räumliche Entwicklung oder Funktion des betroffenen Gebietes ausgehen und diese Maßnahme daher als raumbedeutsam einzustufen sein.

Der Einwand des Beklagten, das Verwaltungsgericht habe nicht geprüft, ob durch die dritte Anlage die Schwelle zur Raumbedeutsamkeit überschritten werde, geht ebenfalls fehl. Es ist anerkannt, dass auch eine Maßnahme, der für sich genommen die Raumbedeutsamkeit fehlt, mit Blick auf die Vorbelastung eines Gebietes raumbedeutsam sein kann[4]. Dies setzt aber voraus, dass die hinzukommende Maßnahme die vorbelastete Situation spürbar verändert[5]. Da das Verwaltungsgericht – wie dargelegt – angenommen hat, die streitgegenständliche Anlage verstärke die von den zwei bestandskräftig genehmigten und errichteten Anlagen ohnehin ausgehenden Wirkungen nicht nennenswert, war die Frage, ob durch diese „neue“ Anlage im Ergebnis die Schwelle zur Raumbedeutsamkeit überschritten wird, zu verneinen. Dies erhellt, dass – wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat – für die Frage der Raumbedeutsamkeit nicht relevant ist, ob die „dritte“ Anlage mit den beiden vorhandenen einen Windpark bildet oder nicht.

Selbst wenn man aber eine Raumbedeutsamkeit der streitgegenständlichen Anlage annehmen würde, ergäbe sich daraus kein anderes Ergebnis. Mit der im RROP des Beklagten vorgesehenen Konzentration der Windkraftanlagen an Vorrangstandorten ist zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Außenwirkung gegenüber einem Bauantragsteller mit der Folge, dass sein Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig ist. In Ausnahmefällen kommt allerdings eine Zulassung auch im sonstigen Außenbereich in Betracht. Die „Regel“-Formulierung ermöglicht eine Feindifferenzierung, für die das Abwägungsmodell auf der Stufe der Planung naturgemäß keinen Raum lässt. Sie verlangt, dass unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten das private Interesse an der Errichtung einer Windkraftanlage den öffentlichen Belangen der Nutzungskonzentration an anderer Stelle gegenübergestellt wird. Dies läuft, in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB, auf eine nachvollziehende Abwägung hinaus, freilich unter umgekehrten Vorzeichen. Während der Gesetzgeber mit dem Tatbestandsmerkmal „entgegenstehen“ die besondere Bedeutung der Privilegierung hervorhebt, die tendenziell zu Gunsten des Vorhabens zu Buche schlägt, bringt er mit der Regel-Ausnahme-Formel in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Ausdruck, dass außerhalb der Konzentrationsflächen dem Freihalteinteresse grundsätzlich der Vorrang gebührt. Diese Wertung darf nicht im Zulassungsverfahren konterkariert werden. Eine Abweichung im Einzelfall steht zwar unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Planung zu Grunde liegt, als solche nicht in Frage gestellt wird und das mit der Ausweisung an anderer Stelle verfolgte Steuerungsziel nicht unterlaufen werden darf[6]; sie ist aber unstreitig möglich. Es lässt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das Oberverwaltungsgericht folgt, nicht in eine allgemeine Formel kleiden, was die vom planerisch erfassten Regelfall abweichende Sonderkonstellation ausmacht. Die die Annahme eines Ausnahmefalles rechtfertigende Atypik kann sich beispielhaft etwa daraus ergeben, dass die Windkraftanlage wegen ihrer Größe oder wegen ihrer Funktion z. B. als einem anderen privilegierten Vorhaben zugeordnete Nebenanlage besondere Merkmale aufweist, die sie aus dem Kreis der Anlagen heraushebt, deren Zulassung der Planungsträger hat steuern wollen. Auch Bestandsschutzgesichtspunkte können von Bedeutung sein. Ist in der Nähe des vorgesehenen Standorts bereits eine zulässigerweise errichtete Windenergieanlage vorhanden, so kann dies bei der Interessenbewertung ebenfalls zum Vorteil des Antragstellers ausschlagen. Auch die kleinräumlichen Verhältnisse können es rechtfertigen, von der auf den gesamten Planungsraum bezogenen Beurteilung des Planungsträgers abzuweichen. Ist auf Grund topografischer oder sonstiger Besonderheiten eine Beeinträchtigung der als störempfindlich und schutzwürdig eingestuften Funktionen des betreffenden Landschaftsraums nicht zu besorgen, so widerspricht es der Zielrichtung des Planvorbehalts nicht, das Vorhaben zuzulassen. Die vom Verwaltungsgericht gegen die Raumbedeutsamkeit genannten Umstände, es werde kein „zusätzlicher Raum i. S. von § 3 Abs. 6 ROG in Anspruch genommen“, die dritte Anlage fülle lediglich eine Lücke zwischen den vorhandenen Anlagen auf, ohne die optischen Wirkungen aller Anlagen auf die Umgebung nennenswert zu verstärken und die aus Gründen des Immissionsschutzes erforderlichen Abstände zur Nachbarbebauung würden nicht zunehmen, sind nach diesen Maßstäben geeignet, eine Atypik zu begründen. Selbst wenn man daher eine Raumbedeutsamkeit der streitgegenständlichen Anlage bejahte, wäre diese somit als Sonderfall zu betrachten und trotz der Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genehmigungsfähig.

Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache weist besondere Schwierigkeiten im Sinne dieses Zulassungsgrundes auf, wenn sie voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht. Der Zulassungsantrag des Beklagten verweist insoweit allein auf einen Zulassungsbeschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Dezember 2004[7] und führt aus, die dortigen Überlegungen träfen auch auf den vorliegenden Fall zu. Der auch seinerzeit ins Feld geführte Umstand, wonach sich die Raumbedeutsamkeit der Windenergieanlagen aus den Besonderheiten des Einzelfalls ergibt und „die richtige Auswahl und Gewichtung der … insoweit heranzuziehenden Kriterien .. problematisch“ sein kann, ist jedoch für sich genommen nicht geeignet, besondere Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu begründen. Vielmehr muss dazukommen, dass dieser abstrakte Umstand auch im konkreten Fall zu Schwierigkeiten führt. Entsprechende waren seinerzeit wohl anzunehmen, weil „die Klägerin auf die Möglichkeit gegenteiliger Betrachtung hin(gewiesen hatte), nach der gerade aufgrund der spezifischen Eigenart der Landschaft weder die Umgebung beeinträchtigt werde, noch Ziele der Raumordnung tangiert seien, weil der Standort nicht in einem der Erholung dienenden Gebiet liege und dieses aufgrund der Entfernung auch nicht von „außen“ beeinträchtigen könne“. Daraus kann aber für das vorliegende Verfahren nichts hergeleitet werden. Wie aus den vorstehenden Ausführungen ersichtlich ist, ist die konkrete Frage der Raumbedeutsamkeit der streitgegenständlichen Anlage ohne Weiteres im vorliegenden Zulassungsverfahren zu beantworten und weist die Rechtssache (auch sonst) keine überdurchschnittlichen und entscheidungserheblichen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten auf.

Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne hat eine Rechtssache nur, wenn sie in Bezug auf die Rechtslage oder die Tatsachenfeststellungen eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht beantwortete und für die Berufungsentscheidung erhebliche Frage aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts obergerichtlicher Klärung bedarf. Zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes hat der Antragsteller die für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage zu formulieren und des Näheren zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht. Die seitens des Beklagten aufgeworfene Frage, „inwieweit die Vorbelastung durch bereits vorhandene Windkraftanlagen die Raumbedeutsamkeit einer neu hinzukommenden Anlage beeinflussen bzw. sogar ausschließen kann“, würde sich im Berufungsverfahren so abstrakt nicht stellen und die konkrete – anhand der Gegebenheiten des jeweiligen Planungsraums zu beantwortende – Frage der Raumbedeutsamkeit der neu hinzutretenden Anlage ist einer fallübergreifenden Klärung nicht zugänglich.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Oktober 2011 – 12 LA 219/10

  1. BVerwG, Beschl. v. 10.03.2004 – 7 AV 4.03, NVwZ-RR 2004, 542[]
  2. st. Rspr. d. BVerwG und d. Nieders. OVG, vgl. nur BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 4.02, BVerwGE 118, 33, 35; Nieders. OVG, Urt. v. 11.07.2007 – 12 LC 18/07, DWW 2007, 381; Urt. v. 10.01.2008 – 12 LB 22/07, ZfBR 2008, 366; Urt. v. 24.01.2008 – 12 LB 44/07; zuletzt Urt. v. 15.09.2011 – 12 LB 218/08[]
  3. vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 101[]
  4. vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 107[]
  5. vgl. Runkel a. a. O[]
  6. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 – 4 C 15.01, BVerwGE 117, 287; Nieders. OVG, Urt. v. 15.05.2009 – 12 LC 55/07, NVwZ-RR 2009, 875; Urt. v. 15.09.2011 – 12 LB 218/08[]
  7. – 1 LA 163/04[]